Γνωμοδότηση του Αναστ. Ι. Τάχου, Oμ.Καθηγητή Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης.
Οικονομική ελευθερία. -Δημόσιο λατομείο βιομηχανικών ορυκτών.
- Διαδικασία έρευνας Δικαίωμα εκμετάλλευσης από ιδιώτη «δι'απ'ευθείας συμβάσεως>>. - Προϋποθέσεις. - Επίκληση ανακριβών γεγονότων και εσφαλμένης ερμηνείας του νόμου από την Διοίκηση.
Διάγραμμα : Α. Ιστορικό. Β. Ερώτημα. Γ. Κρίσιμες διατάξεις. Δ. Παρατηρήσεις. α. Γενικές. Η ισχύς των Διεθνών Συμβάσεων. β. Ειδικές.
I. Η οικονομική ελευθερία κατά την εκμετάλλευση δημόσιου λατομείου από ιδιωτική επιχείρηση και η ανάπτυξη της Χώρας. 11. Η ερμηνεία από την Διοίκηση της δήλωσης του διοικούμενου στην λατομική διαδικασία. 111. Η διαδικασία λατομικής έρευνας ενόψει της εκμετάλλευσης δημόσιου λατομεί ου. IV. Η οικονομική ελευθερία και η αιτιολογία του περιορισμού της κατά την διαδικασία της εκμίσθωσης «δι"απ 'ευθεfας συμβάσεως». Ε.Απάντηση.
Α. Ιστορικό
Από τα έγγραφα που έχουν τεθεί υπόψη μου, προκύπτουν τα ακόλουθα.
1. Η Ο.Ε. Ν. Αλεξανδρίδης και Σια- Geo-Vet (εφεξής Ο.Ε.) ιην 6- 5-2004 και την 11-5-2004, υπέβαλε προς την Περιφέρεια Ανατ. Μακεδονίας-Θράκης (εφεξής ΠΑΜΘ.) - Δ/νση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης αιτήσεις για να χορηγηθεί « ... άδεια ερευνητικών εργασιών για λατομείο βιομηχανικού ορυκτού (σύμφωνα με τον Ν. 669/77) για χώρο ... στην περιοχή Δ/Δτος Πετρωτού (Δήμου Τριγώνου του Ν. 'Εβρου). Η έκταση ορίζεται από τις παρακάτω συντεταγμένες ...».
2. Η Π.Α.Μ.Θ. - Δ/νση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης , με τα υπ'αριθ.
1918/25.125, 1919/25.126,1920/25 .127, 1921/25.128, 1922/25.129 και 1923/25.130/25-5-2004, έγγραφά της προς τις αρμόδιες Υπηρεσίες ζήτησε τις σχετικές γνωμοδοτήσεις τους επί των ανωτέρω αιτήσεων της Ο.Ε.
3. Μετά τις απαντήσεις των προαναφερθεισών Υπηρεσιών, η Π.Α.Μ.Θ. - Δ/νση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης, προέβη σε ενημέρωση των λοιπών αρμόδιων Υπηρεσιών και της Ο.Ε., από την οποία
ζητήθηκε η κατάθεση Μ.Π.Ε. και σχετική εγγύηση (βλ. έγγραφα (υπ'αριθ. 230/Φ.25.125, 231/Φ.25.126 , 232/Φ.25.127, 234/Φ.25.129,235/Φ.25.130/21-1 -2005).
Σε όλα τα ενλόγω έγγραφα, τονίζεται ότι: «Η μη έγκαιρη κατάθεση των παρaπάνω στοιχείων [δηλ. Μ.Π.Ε. και των σχετικών εγγυητικών επιστολών] στην Υπηρεσία μας θα οδηγήσει σε ακύρωση της αίτησής σας λόγω έλλειψης ενδιαφέροντος για τη χορήγηση της παραπόνω άδειας».
4. Η Ο.Ε. έχει έγκαιρα καταθέσει τα αιτηθέντα, ως άνω, στοιχεία (βλ. και Απόφαση Π.Α.Μ.Θ. - Δ/νση ΠΕ.ΧΩ., υπ'αριθ. 5112/616/24-11- 2005).
5. Η Ο.Ε. με την από 11-4-2005 αίτησή της προς την Π.Α.Μ.Θ. Δ/νσης Σχεδιασμού και Ανάπτυξης, ζήτησε την απευθείας μίσθωση του προμνησθέντος λατομικού χώρου ,ως εξής:
«Παρακαλοuμε να μας χορηγήσετε άδεια ΕΚΜΕΤΑΛΕΥΣΗΣ για λατομείο ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΟΡΥΚΤΩΝ (σύμφωνα με το Ν. 669 I 77), για χώρο έκτασης 161.265,28 μ2 στην περιοχή Δ/Δτος ΠΠΡΩΤΩΝ (ΔΗΜΟΥ ΤΡΙΓΩΝΟΥ) του Ν. ΕΒΡΟΥ. Η έκταση αυτή ορίζεται από τις παρακάτω συντεταγμένες ορίων εξαρτημένες από το Κρατικό Τριγωνομετρικό Δίκτυο με ΚΦΧ φ = 41° 45' και λ =+2" 45'.
Α = 12250.00 Υ=-4800 00
Β = 12610.00 Υ=-4993.33
Γ = 12475.83 Υ= -5307.50
Δ = 12027.50 Υ= -5112.50
Συνημμένα σας υποβάλλουμε:
6. Το Υπουργείο Ανάπτυξης - Γεν. Δ/νση Φυσικού Πλούτου -
Δ/νση Μεταλλευτικών και Βιομηχανικών Ορυκτών, απέστειλε προς την «Νομική 'Διεύθυνση» του Υπουργείου το υπ'αριθ. Δ.8 Β./Φ.6.14 .15οικ./15634/3596/18-7-2007 έγγραφό του, ως ακολούθως:
«ΘΕΜΑ: Δυνατότητα απ'εuθείας μίσθωσης δημόσιου λατομείου βιομηχανικού ορυκτού (Ζεολίθου), στην περιοχή του Δ.Δ. Πετρωτών, δήμου Τριγώνου, νομού Έβρου.
Σχετικά...
1) Η εταιρεία «Ν. ΜΕΞΑΝΔΡΙΔΗΣ & Σία Ο.Ε .» ενδιαφέρεται για την απόκτηση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου βιομηχανικού ορυκτού (ζεολίθου), στην περιοχή του Δ .Δ . Πετρωτών, δήμου Τριγώvου, νομού Έβρου και σε έκταση 161,2658 στρέμματα.
Η έκδοση της υπόψη άδειας εκμετάλλευσης αποτελεί αρμοδιότητα της υπηρεσίας μας.
Για την έκδοση της αδείας εκμετάλλευσης πρέπει να προηγηθεί η συγκέντρωση σειράς απαραίτητων δικαιολογητικών από την Περιφέρεια Ανατολικής Μακεδονίας & Θράκης τα οποία στη συνέχεια θα διαβιβασθούν στην υπηρεσία μας για τελικό έλεγχο και έκδοση της υπόψη άδειας.
2) Ο χώρος του υπόψη λατομείου αποτελεί δημόσια έκταση και μεταξύ των απαραίτητη των δικαιολογητικών για την έκδοση της άδειας εκμετάλλευσης, περιλαμβάνεται η σύναψη μίσθωσης του χώρου μεταξύ της αρμόδιας Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας & Θράκης και του ενδιαφερόμεvου .
... απόσπασμα από: Γνωμοδότηση Τάχου 18 Νοεμβρίου 2008
* * * * *
Γνωμοδότηση της κ. Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Καθηγήτρια Διοικητικού Δικαίου, Σχολή Νομικών, Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών Α.Π.Θ.
1. Ιστορικό-ερώτημα
Ετέθησαν υπόψη μου τα εξής πραγματικά περιστατικά:
Η επιχείρηση "Ν. Αλεξανδρίδης και Σια Ο.Ε." με τον διακριτικό τίτλο Geo-Vet υπέβαλε προς τη Διεύθυνση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης της Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας-Θράκης τις από 06.05.2004 και 11.05.2004 αιτήσεις με αντικείμενο τη χορήγηση άδειας ερευνητικών εργασιών για λατομείο βιομηχανικού ορυκτού (σύμφωνα με τον Ν. 669/1977), σε έκταση που βρίσκεται στην περιοχή του Δημοτικού Διαμερίσματος Πετρωτού του Δήμου Τριγώνου, στον Νομό Έβρου. Η εν λόγω έκταση ανήκει κατά κυριότητα στο ελληνικό Δημόσιο.
Μετά την τήρηση των προβλεπόμενων γνωμοδοτικών διαδικασιών, η αρμόδια Διεύθυνση της Περιφέρειας ζήτησε από την αιτούσα την υποβολή Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και ορισμένων άλλων δικαιολογητικών, τα οποία κατατέθηκαν εμπρόθεσμα. H ενδιαφερόμενη επιχείρηση υπέβαλε ακολούθως στην Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης την από 11.04.2005 αίτηση για τη χορήγηση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου σύμφωνα με το άρθρο 4 ν. 669/1977, καθώς και την απευθείας μίσθωση της ίδιας δημόσιας έκτασης, στην οποία είχε προηγουμένως ζητήσει να διενεργήσει ερευνητικές εργασίες.
Η Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης με το υπ'άριθ. πρωτ. 5112/616/24.11.2005 έγγραφό της, έδωσε στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση Έγκριση Περιβαλλοντικών Όρων.
Στις 19.12.2005 η εταιρεία Ν. Αλεξανδρίδης και Σία υπέβαλε προς την Δ/νση Δασών Έβρου αίτηση άδειας επέμβασης στον επίμαχο λατομικό χώρο, αίτηση που διαβιβάσθηκε από την υπηρεσία αυτή προς το Δασαρχείο Διδυμοτείχου με το υπ'αριθ. 5190/09.01.2006 έγγραφο. Με το υπ'αριθ. 5728/18.10.2007 έγγραφο ο Γ.Γ. της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης εκδίδει άδεια επέμβασης για την εκμετάλλευση λατομικού χώρου βιομηχανικών ορυκτών στην επίμαχη έκταση.
Με την υπ'αριθ. 1/15.02.2006 απόφαση της Επιτροπής Επιλύσεως Δασικών Αμφισβητήσεων Ν. Έβρου της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης καθορίσθηκε το αντάλλαγμα παραχώρησης για την κατά χρήση παραχώρηση μέχρι 31.12.2011 δημόσιας δασικής έκτασης για την εκμετάλλευση λατομικού χώρου.
. . .
ΙΙ. Απάντηση
1. Τα ακίνητα που ανήκουν στο Δημόσιο και δεν έχουν ταχθεί στην κοινή χρήση, ούτε αφιερώνονται στην άμεση εξυπηρέτηση δημόσιας υπηρεσίας (σχολεία, δημαρχεία κλπ.), συνιστούν τη λεγόμενη ιδιωτική περιουσία του κράτους και εξυπηρετούν απλώς ταμειακό σκοπό, δηλαδή προορίζονται για την είσπραξη δημοσίων εσόδων (αντί πολλών βλ. Ευ. Δωρή, Τα δημόσια κτήματα, τόμος Α΄, Αφοί Π. Σάκκουλα, Αθήνα 1980, σ. 401, Π. Δαγτόγλου, Γενικό διοικητικό δίκαιο, ε΄ έκδ., Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2004, αρ. περ. 1166, σ. 782, J.-M. Auby, Contribution à l'étude du domaine privé, EDCE 1958, C. Chamard, La distinction des biens publics et des biens privés, Dalloz, 2004).
Για την εν γένει ιδιωτική περιουσία του κράτους προέχει η κατά το δυνατόν αύξηση της προσόδου που αποδίδεται στο δημόσιο ταμείο. Ενόψει του ταμειακού αυτού σκοπού, οι γενικές νομοθετικές διατάξεις προβλέπουν την εκμίσθωση των ακινήτων που ανήκουν στην εν γένει ιδιωτική κρατική περιουσία είτε συνήθως μετά την τήρηση διαδικασίας πλειοδοτικού διαγωνισμού, με την οποία επιτυγχάνεται το μεγαλύτερο δυνατό μίσθωμα υπέρ του Δημοσίου είτε με την σύναψη σύμβασης με ιδιώτη επενδυτή, ώς κατωτέρω.
2. Η ιδιαίτερη συνταγματική θέση των ακινήτων του Δημοσίου που διαθέτουν ορυκτό πλούτο
Η κατάσταση είναι ειδικότερη όσον αφορά τα ακίνητα του Δημοσίου που διαθέτουν ορυκτό πλούτο. Αυτό προκύπτει ήδη από το ιδιαίτερο ενδιαφέρον του Συντάγματος για τις ιδιοκτησίες αυτές, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο ρύθμισης του άρθρων 18 παρ. 1 και 106 παρ. 1 Συντ. Ειδικότερα, το άρθρο 18 παρ. 1 Συντ. προβλέπει ότι «ειδικοί νόμοι ρυθμίζουν τα σχετικά με την ιδιοκτησία και τη διάθεση των μεταλλείων, ορυχείων, σπηλαίων, αρχαιολογικών χώρων και θησαυρών, ιαματικών, ρεόντων και υπόγειων υδάτων και γενικά του υπόγειου πλούτου», ενώ σύμφωνα με το άρθρο 106 παρ. 1 Συντ. «για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών».
Από τις συνταγματικές αυτές διατάξεις προκύπτει ότι το νομικό καθεστώς των ορυχείων, μεταλλείων και των εν γένει πηγών υπόγειου πλούτου διαφέρει από εκείνο των λοιπών ιδιοκτησιών και πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ειδικών ρυθμίσεων του νομοθέτη.
Ειδικότερα, το άρθρο 106 παρ. 1 Συντ. υποχρεώνει το κράτος να προαγάγει την αξιοποίηση των ακινήτων που διαθέτουν ορυκτό πλούτο, χάριν του πολλαπλασιαστικού οφέλους που παράγεται για το κοινωνικό σύνολο, μέσω της δημιουργίας εξορυκτικής βιομηχανίας, της απασχόλησης του εργατικού δυναμικού, της αύξησης των εξαγωγών, της τροφοδότησης με πρώτες ύλες των κατασκευών και των δημοσίων έργων κλπ. Από τη συνταγματική αυτή διάταξη προκύπτει σαφής επιταγή προς το κράτος για τη διευκόλυνση και προαγωγή της εξορυκτικής δραστηριότητας, η οποία συνδέεται ευθέως με την προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος της οικονομικής ανάπτυξης, ιδίως στις «ορεινές, νησιωτικές και παραμεθόριες περιοχές».
Ως εκ τούτου, τα κρατικά ακίνητα που διαθέτουν ορυκτό πλούτο υπόκεινται πρωτίστως στην ως άνω επιταγή διευκόλυνσης της εξορυκτικής βιομηχανίας, λόγω του ισχυρού δημοσίου συμφέροντος στην προαγωγή της δραστηριότητας αυτής, και διακρίνονται κατά τούτο από τα λοιπά ακίνητα που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου. Ο ταμειακός σκοπός είναι εν προκειμένω μόνον δευτερεύων και υποχωρεί έναντι του δημόσιου σκοπού της εθνικής οικονομικής ανάπτυξης μέσω της εξόρυξης του ορυκτού πλούτου, τον οποίο προτάσσει το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος. Όπως επισημαίνεται, "τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα των δημόσιων νομικών προσώπων είναι πάντοτε, άμεσα ή έμμεσα, ταγμένα στην εξυπηρέτηση ενός δημόσιου σκοπού και ως τέτοια έκφραση της αρχής της νομιμότητας" (Α. Καϊδατζή, Ιδιοκτησιακά δικαιώματα των δημόσιων νομικών προσώπων: τρεις ερμηνευτικές εκδοχές για τη συνταγματική τους προστασία, ΤοΣ 2002, τεύχ.1), ενώ σύμφωνα με την απόφαση 238/1995 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας η περιουσία των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου υπάρχει «με το σκοπό να εξυπηρετούνται με αυτή ή με τους πόρους από αυτή οι κρατικοί σκοποί για την εξυπηρέτηση των οποίων έχουν συσταθεί», εννοώντας στην μεν πρώτη περίπτωση τη δημόσια, στη δε δεύτερη την ιδιωτική περιουσία του δημοσίου.
Η παρατήρηση αυτή συνδέεται με την κριτική που έχει γίνει από τη θεωρία του δημοσίου δικαίου ως προς τη σημασία της απόλυτης διάκρισης μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου [Βλ. Σπ. Παππά, Εισαγωγικές παρατηρήσεις, αρ. 28, Μ. Στασινόπουλου, Αναγκαστική απαλλοτρίωσις, επί κοινοχρήστων και δημοσίων κτημάτων υπαγομένων εις τα άρθρα 966-971 του Αστικού Κώδικος», σε: Νομικαί Μελέται, Αθήναι 1972, 89 επ. (90)].
3. Στο πνεύμα των συνταγματικών αυτών επιταγών κινείται ο νομοθέτης του ΠΔ 285/1979 «Περί εκμισθώσεως δημοσίων λατομείων βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων» (ΦΕΚ 83 Α΄), το οποίο εκδόθηκε κατόπιν εξουσιοδότησης του άρθρου 22 παρ. 1 ν. 669/1977.
Η τελευταία αυτή διάταξη έχει ως εξής: «Δια ΠΔ/των εκδιδομένων προτάσει του επί της Βιομηχανίας και Ενεργείας Υπουργού θέλουσι κανονισθή ο τρόπος της εκμισθώσεως, εκμεταλλεύσεως και εν γένει διαχειρίσεως των δημοσίων λατομείων βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων ως και πάσα άλλη σχετική λεπτομέρεια».
Εξάλλου, το άρθρο 1 του ΠΔ 285/1979 προβλέπει ότι: «Τα εις την κυριότητα του Δημοσίου ανήκοντα λατομεία βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων εκμισθούνται υπό του Νομάρχου εις την περιφέρειαν του οποίου κείνται ταύτα δια πλειοδοτικής δημοπρασίας ή δι’ απευθείας συμβάσεως, κατά τα εν τοις επομένοις άρθροις οριζόμενα».
Οι διατάξεις αυτές, συνεπείς προς την κατά το Σύνταγμα ιδιαίτερη αποστολή των δημοσίων εκτάσεων που διαθέτουν ορυκτό πλούτο, ρυθμίζουν κατά ειδικό τρόπο την εκμίσθωση των λατομείων, τα οποία δεν υπόκεινται στις γενικές διατάξεις που διέπουν την εκμίσθωση της εν γένει ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, όπως λ.χ. το Π.Δ. της 11/12.11.1929 «Περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων» (ΦΕΚ Α΄ 399) και ο ν. 973/1979 «Περί συστάσεως Κτηματικής Εταιρείας του Δημοσίου» (ΦΕΚ Α΄ 226) [βλ. Ευ. Δωρή, Τα δημόσια κτήματα, τόμος Α΄, 1980, σ. 81, 402, 404].
Η εκμίσθωση δημοσίων εκτάσεων για λατομική χρήση κατατείνει ειδικά στον δημόσιο σκοπό της προαγωγής της εθνικής οικονομίας μέσω της λατομικής δραστηριότητας, γι’ αυτόν δε τον λόγο οι σχετικές διαφορές είναι διοικητικές ως προς τη φύση τους και υπάγονται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, ενώ αντιθέτως οι διαφορές που αφορούν τη μίσθωση της εν γένει ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, η οποία γίνεται με δημοπρασία και θεραπεύει βάσει των οικείων διατάξεων ταμειακό μόνον σκοπό, είναι ιδιωτικές και εκδικάζονται από τα πολιτικά δικαστήρια (βλ. ΣτΕ 1401/2004).
Χαρακτηριστικό του δημοσίου σκοπού της εκμετάλλευσης λατομείου αποτελεί το γεγονός ότι η εκμετάλλευση αυτή επιτελεί έργο δημόσιας ωφέλειας κατά το άρθρο 117 του Συντ., και για τον λόγο αυτό επιτρέπεται η αναγκαστική απαλλοτρίωση ξένης ιδιοκτησίας χάριν του σκοπού αυτού, σύμφωνα με το άρθρο 38 παρ. 1 του ν. 669/1977.
Είναι έτσι σαφές ότι "δυο αντίρροπες τάσεις διατρέχουν το νομικό καθεστώς της ιδιωτικής περιουσία των δημόσιων νομικών προσώπων. Από τη μια πρόκειται σαφώς για περιουσία προορισμένη να συμμετέχει στις συναλλαγές. Από την άλλη η διαχείρισή της υπόκειται σε ένα έντονο καθεστώς δημόσιου δικαίου" (Α. Καϊδατζή, Ιδιοκτησιακά δικαιώματα..., όπ.π., Σ. Φλογαϊτη, Η διοικητική σύμβαση, Αθήνα-Κομοτηνή 1991, σελ. 253 επ.).
4. Παρόλα αυτά τα ακίνητα του δημοσίου που δεν έχουν ταχθεί στην κοινή χρήση, ούτε αφιερώνονται στην άμεση εξυπηρέτηση δημόσιας υπηρεσίας (σχολεία, δημαρχεία κλπ.) και συνιστούν τη λεγόμενη ιδιωτική περιουσία του κράτους διέπονται από μια ιδιαίτερη μορφή διοίκησης, τη συναλλακτική διοίκηση. Η συναλλακτική διοίκηση λειτουργεί με μεθόδους που προσιδιάζουν στις συναλλακτικές σχέσεις μεταξύ ιδιωτών, ως φορέας βούλησης ισότιμης νομικά με τη δική τους, χωρίς την άσκηση δημόσιας εξουσίας, με σκοπό τη διαχείριση έμμεσου δημοσίου συμφέροντος ή την αύξηση των εσόδων του δημοσίου, δηλαδή την εξυπηρέτηση του λεγόμενου ταμιευτικού συμφέροντος και κατά τους κανόνες και μεθόδους του ιδιωτικού δικαίου. Στις περιπτώσεις αυτές η διοίκηση "δεν επεμβαίνει στην οικονομία, αλλά μετέχει" σε αυτή (Π. Δαγτόγλου, γενικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 9).
Όπως τονίζεται, "η ιδιωτική περιουσία του δημοσίου είναι προορισμένη να συμμετέχει στις συναλλαγές. Το δημόσιο συμμετέχει στις ιδιωτικές συναλλαγές, ίσως όχι με τον ίδιο τρόπο όπως ένας ιδιώτης, αλλά πάντως κάνοντας χρήση των μορφών του δικαίου των συναλλαγών (μίσθωση, πώληση κλπ.)... Και μπορεί δημόσια και ιδιωτική περιουσία του κράτους να συγκλίνουν σε μεγάλο βαθμό, δεν παύουν ωστόσο να έχουν μια καίρια διαφορά: η μία αποκλείεται από τις συναλλαγές, η άλλη είναι προορισμένη να συμμετέχει σ' αυτές" (βλ. Α. Καϊδατζή, Ιδιοκτησιακά δικαιώματα..., όπ.π.)].
Αντίθετα λοιπόν προς τις διατάξεις που διέπουν την κυριαρχική δράση δράση της διοίκησης στους τομείς π.χ. των δημοσίων συμβάσεων, το άρθρο 1 του ΠΔ 285/1979, κινούμενο στον τομέα της συναλλακτικής διοίκησης ή άλλως διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου και επιδιώκοντας την ανάπτυξη της εξορυκτικής βιομηχανίας, επιδιώκοντας να επιτύχει μια εξισορρόπηση των δημοσίων και ιδιωτικών συμφερόντων δεν προβλέπει ως απόλυτο κανόνα τη διενέργεια δημοπρασίας, αλλά καθιερώνει μάλλον ως ισότιμες μορφές εκμίσθωσης των ακινήτων του Δημοσίου που διαθέτουν ορυκτό πλούτο τη δημοπρασία και την απευθείας ανάθεση.
Μάλιστα, το άρθρο 3 ΠΔ 285/1979 προβλέπει ειδικότερα την εκμίσθωση με δημοπρασία λατομικών εκτάσεων του Δημοσίου μόνον σε δύο ειδικές περιπτώσεις, όταν έχει προηγηθεί λατομική εκμετάλλευση ή όταν έχουν διενεργηθεί ερευνητικά έργα του Ι.Γ.Μ.Ε. Αντιθέτως, σύμφωνα με το άρθρο 11 παρ. 1 ΠΔ 285/1979, στις υπόλοιπες περιπτώσεις η εκμίσθωση των δημόσιων λατομικών εκτάσεων γίνεται με απευθείας ανάθεση.
5. Ειδικότερα, το άρθρο 3 του ΠΔ 285/1979 έχει ως εξής: «Δια πλειοδοτικής δημοπρασίας εκμισθούνται δημόσια λατομεία βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων, εφ' όσον: α) Εγένετο εις ταύτα εκμετάλλευσις οιασδήποτε μορφής ή β) Διενεργήθησαν ερευνητικά έργα υπό του Ινστιτούτου Γεωλογικών και Μεταλλευτικών Ερευνών (Ι.Γ.Μ.Ε.)».
Εξάλλου, το άρθρο 11 ΠΔ 285/1979 προβλέπει ότι: «1. Λατομικαί εκτάσεις ανήκουσαι εις το Δημόσιον και περικλείουσαι κοιτάσματα βιομηχανικών ορυκτών ή μαρμάρων εκμισθούνται δι'απ'ευθείας συμβάσεως, εις τον πρώτον υποβαλόντα την σχετικήν περί μισθώσεως αίτησιν, εφ'όσον: α) δεν συντρέχουν αι προϋποθέσεις της δια πλειοδοτικής δημοπρασίας εκμισθώσεως, περί ων αι διατάξεις του άρθρ. 3 του παρόντος Π.Δ/τος ή β) εις πλειοδοτικήν δημοπρασίαν περί εκμισθώσεως των ως άνω λατομικών εκτάσεων, διεξαχθείσαν δις, ουδεμία προσφορά υπεβλήθη».
Με τις ρυθμίσεις αυτές ο κανονιστικός νομοθέτης επεδίωξε να επιτύχει μια εξισορρόπηση των δημοσίων και ιδιωτικών συμφερόντων κατά την εκμίσθωση λατομικών εκτάσεων, με γνώμονα πάντοτε την κατά το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος προαγωγή της εξορυκτικής δραστηριότητας.
Έτσι:
α) στα ακίνητα στα οποία είναι γνωστή η ύπαρξη κοιτασμάτων ορυκτών, είτε εξαιτίας εξορυκτικής δραστηριότητας που προηγήθηκε, είτε διότι το Δημόσιο μέσω του Ι.Γ.Μ.Ε. ανέλαβε τα έξοδα για τη διερεύνηση του ορυκτού τους πλούτου, ο ενδιαφερόμενος ιδιώτης δεν πρόκειται να φέρει ούτε έξοδα έρευνας, ούτε τον μεγάλο επιχειρηματικό κίνδυνο που συνδέεται με τη μίσθωση έκτασης στην οποία δεν είναι βέβαιη η ύπαρξη αξιοποιήσιμου κοιτάσματος• στις περιπτώσεις αυτές η εκμίσθωση με δημοπρασία ενδείκνυται προκειμένου να συμμετάσχει και το Δημόσιο, κατά το δυνατόν, στην οικονομική υπεραξία του ορυκτού πλούτου που βρίσκεται στην ιδιοκτησία του.
β) διαφορετικά είναι τα πράγματα όταν το δυναμικό ορισμένης περιοχής είναι ακόμη αδιευκρίνιστο, εφόσον δεν έχει προηγηθεί λατομική δραστηριότητα, ούτε έχει διακριβωθεί η ύπαρξη αξιοποιήσιμων κοιτασμάτων εξόδοις δημοσίου φορέα, απαιτούνται δε σημαντικές επενδύσεις σε ερευνητικές εργασίες, με εντελώς αβέβαιη έκβαση. Στις περιπτώσεις αυτές, προκειμένου ακριβώς να προαχθεί η εκμετάλλευση του ορυκτού πλούτου της χώρας, ο νομοθέτης επιθυμεί να προσελκύσει τους ιδιώτες επενδυτές, μειώνοντας το κόστος και τον επενδυτικό κίνδυνο του ενδιαφερόμενου, διαμέσου της απευθείας εκμίσθωσης σε αυτόν της δημόσιας έκτασης.
6. Με βάση τη νομοθετική αυτή ratio πρέπει να ερμηνευθεί το άρθρο 3 περ. α) και β) του ΠΔ 285/1979:
Όταν ο κανονιστικός νομοθέτης κάνει λόγο για ερευνητικά έργα που «διενεργήθησαν» από το Ι.Γ.Μ.Ε., η χρήση παρελθοντικού χρόνου προφανώς δεν είναι τυχαία: Η διάταξη εννοεί έρευνες που είχαν παρόμοιο αποτέλεσμα με την περίπτωση α) του ιδίου άρθρου, δηλαδή οδήγησαν σε συμπεράσματα για την ύπαρξη κοιτασμάτων που απαλλάσσουν τον ενδιαφερόμενο ιδιώτη από τον κίνδυνο μιας πλειοδοσίας σε δημοπρασία, χωρίς να υπάρχει ορυκτός πλούτος στη μισθούμενη έκταση.
Προς το συμπέρασμα αυτό συνάδει εξάλλου και η ρύθμιση του άρθρου 3 παρ. 6 του ν. 272/1976, όπως ισχύει μετά το άρθρο 3 παρ. 4 ν. 2702/1999 (ΦΕΚ Α΄ 70), και η οποία προβλέπει την παροχή των ερευνητικών στοιχείων και πορισμάτων του Ι.Γ.Μ.Ε. σε τρίτους ιδιώτες, έναντι ορισμένου αντιτίμου.
Εάν δεν υπάρχουν διαθέσιμα ερευνητικά πορίσματα περί της ύπαρξης ορυκτού πλούτου, αφενός μεν η υποβολή σε διαδικασία δημοπρασίας είναι υπέρμετρα επαχθής για τον ιδιώτη, ο οποίος θα κληθεί να αναλάβει τον κίνδυνο ενός υψηλού μισθώματος για μια ενδεχομένως στείρα έκταση, αφετέρου δε στερείται κάθε νοήματος η από κοινού επιβολή της πλειοδοτικής διαδικασίας για την εκμίσθωση των περιοχών στις οποίες έχει πραγματοποιηθεί εξορυκτική δραστηριότητα με τις εκτάσεις εκείνες στις οποίες έχουν διενεργηθεί ερευνητικές εργασίες.
Αυτή ακριβώς τη σημασία έχει η αναφορά στο άρθρο 3 εδ. β) του ΠΔ 285/1979 ότι τελείται δημοπρασία όταν "διενεργήθησαν ερευνητικά έργα", με τη χρήση παρελθόντος χρόνου. Σημειωτέον ότι με το υπ'αριθ. Α.Π. 1011/Φ134/06.04.2006 έγγραφο η Διεύθυνση Δασών της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας και Θράκης προς το τότε Υπουργείο Ανάπτυξης επισημαίνεται ότι δεν της έχουν γνωστοποιηθεί αποτελέσματα έρευνας του Ι.Γ.Μ.Ε. για την περιοχή και ότι "προκειμένου να διενεργηθεί πλειοδοτική δημοπρασία λόγω συνδρομής της παρ. 3 εδ. β) 3 του ΠΔ 285/1979, θα πρέπει τα ερευνητικά έργα εκ μέρους του Ι.Γ.Μ.Ε. όχι απλά να βρίσκονται σε εξέλιξη, αλλά να έχουν ολοκληρωθεί".
Την αντίθετη άποψη, όπως ελέχθη και στην εισαγωγή, υιοθέτησε ο Νομικός Σύμβουλος του Υπουργείου Ανάπτυξης, ο οποίος δεν αποδίδει σημασία στη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 3, καταλήγοντας ότι η χρήση αορίστου χρόνου δεν πρέπει να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι ο νόμος θέλει οι ερευνητικές εργασίες να έχουν ολοκληρωθεί, αλλά αρκεί να ευρίσκονται σε εξέλιξη. Υποστηρίζει δε, ενδεχομένως ορθά, ότι σε περίπτωση ερμηνευτικής αμφισβήτησης η επιλογή πρέπει να είναι η πλειοδοτική δημοπρασία.
Στην περίπτωση όμως του άρθρου 3 αφενός μεν η διατύπωση είναι σαφής, αφετέρου δε, ακόμη και αν θεωρηθεί μη σαφής, τότε, σε περίπτωση δηλαδή αμφιβολίας επιβάλλεται, εκτός της γραμματικής, και η τελεολογική ερμηνεία του νόμου.
Καταρχάς, ακόμη και εάν υιοθετηθεί μόνον η γραμματική ερμηνεία, προδήλως η διάταξη του άρθρου 3 του ΠΔ 285/79 αφορά τα νομοτύπως διενεργηθέντα έργα, γεγονός που αμφισβητείται εν προκειμένω, όπως θα δούμε παρακάτω και όπως αναφέρει ό ίδιος ο Γ.Γ. της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης με το υπ'αριθ. 16768/4440/18.12.2008 έγγραφο προς το Υπουργείο Ανάπτυξης, όπου εφιστώντας την προσοχή του Υπουργείου "στα ως άνω γενόμενα δεκτά υπό του ΙΓΜΕ", προσθέτει ότι "καθίσταται σαφές ότι δεν βρίσκει σαφές έρεισμα η επίκληση της διατάξεως, ότι δηλαδή διεξάγεται οπωσδήποτε πλειοδοτική δημοπρασία όταν διενεργήθηκαν ερευνητικά έργα υπό του ΙΓΜΕ".
Με το σκεπτικό αυτό δεν πρέπει να δοθεί τόσο μεγάλη προσοχή στη σημασία της χρήσης του αορίστου χρόνου στην παράγραφο 3 εδ. β) του άρθρου 3 του ΠΔ 285/1979 ["(β) Διενεργήθησαν ερευνητικά έργα..."], όσο στο γεγονός ότι στον ειδικό αυτό τομέα της διαχείρισης της περιουσίας του δημοσίου ο νομοθέτης θέτει αμέσως μετά την επιλογή της δημοπρασίας, και εφόσον δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις της, ως ισότιμη την λύση της απευθείας ανάθεσης, συνυπολογίζοντας στο δημόσιο συμφέρον και ιδιωτικοικονομικά κριτήρια, εν προκειμένω τη μείωση του επιχειρηματικού κινδύνου και την εξοικονόμηση δαπανών για τον ιδιώτη επενδυτή, όπερ δεν συμβαίνει με τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων στον τομέα της αμιγούς κυριαρχικής διοίκησης. Η λύση της δημοπρασίας και του ανοικτού διαγωνισμού σαφώς είναι η πρώτη επιλογή και παραμένει, με διάφορες παραλλαγές και αποχρώσεις (κλειστή διαδικασία, διαδικασία με διαπραγμάτευση μετά από προηγούμενη προκήρυξη κλπ.) στους τομείς αυτούς, ενώ η απ'ευθείας ανάθεση παραμένει η τελευταία λύση.
Τέλος, από τη συστηματική ερμηνεία και το τέλος του νόμου θα μπορούσε να ισχυρισθεί κανείς ότι δεν ισχύει για τα ακίνητα του Δημοσίου με λατομικό προορισμό ο απόλυτος κανόνας της εκμίσθωσης με δημοπρασία, ως εκ τούτου δεν είναι εξαιρετικές, ούτε επομένως υπόκεινται σε περιοριστική ερμηνεία, οι διατάξεις του ΠΔ 285/1979 που προβλέπουν την απευθείας εκμίσθωση λατομικών ακινήτων του Δημοσίου. Αντιθέτως μάλιστα, η γενική διατύπωση του άρθρου 11 παρ. 1 ΠΔ 285/1979 θα μπορούσε να κατατείνει στην αποδοχή ως ισότιμης επιλογής της απευθείας εκμίσθωσης των λατομικών εκτάσεων του Δημοσίου. Για τα ακίνητα αυτά προέχει ο σκοπός ανάπτυξης της εξορυκτικής δραστηριότητας χάριν της προαγωγής της εθνικής οικονομίας και όχι η μεγιστοποίηση των εισροών στο δημόσιο ταμείο, όπως άλλωστε δέχθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας στην υπ’ αριθμ. 1401/2004 απόφασή του, στην οποία διαλαμβάνεται ότι: «Η κατά τις ανωτέρω διατάξεις [του ΠΔ 285/1979] έγκριση της μισθώσεως λατομικής εκτάσεως με απ’ ευθείας σύμβαση αποβλέπει σε δημόσιο σκοπό, όπως είναι η συμβολή του υπό μίσθωση λατομείου στην οικονομική ανάπτυξη της περιοχής».
7. Έλλειψη πορισμάτων ερευνητικών εργασιών του Ι.Γ.Μ.Ε.
Στην προκειμένη περίπτωση, από τα στοιχεία που ετέθησαν υπόψη μου προκύπτει ότι στην επίμαχη λατομική έκταση του Πετρωτού Ν. Έβρου, δεν υπήρχαν πορίσματα ερευνητικών εργασιών του Ι.Γ.Μ.Ε. κατά την υποβολή της αίτησης της ενδιαφερόμενης επιχείρησης για τη χορήγηση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου και τη μίσθωση της εν λόγω δημόσιας έκτασης (Μάιος 2004). Η λατομική έρευνα όχι μόνο θα έπρεπε να είχε διενεργηθεί, αλλά κατά την τελεολογική ως άνω ερμηνεία του νόμου θα έπρεπε να είχε καταλήξει και σε επιστημονικά πορίσματα, δηλαδή στον εντοπισμό ορυκτού πλούτου και της διαδικασίας και μεθόδου εκμετάλλευσής του. Μάλιστα, σύμφωνα πάντοτε με τα στοιχεία που μού δόθηκαν, ούτε ο ενδιαφερόμενος ιδιώτης, ούτε η άμεσα εμπλεκόμενη υπηρεσία της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας-Θράκης είχαν καν γνώση τέτοιων εργασιών του Ι.Γ.Μ.Ε. στην περιοχή του Πετρωτού μέχρι τον Νοέμβριο του 2005.
Ως εκ τούτου, εφόσον κατά την υποβολή της αίτησης για τη χορήγηση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου και τη μίσθωση της λατομικής έκτασης από την ενδιαφερόμενη επιχείρηση τον Μάιο του έτους 2004 δεν συνέτρεχαν οι νόμιμες προϋποθέσεις εκμίσθωσης με δημοπρασία, το Δημόσιο μπορεί νομίμως να προχωρήσει στην απευθείας εκμίσθωση της λατομικής έκτασης στην αιτούσα, βάσει του άρθρου 11 παρ. 1 του ΠΔ 285/1979.
Σημειωτέον ότι στο ίδιο αποτέλεσμα είχαν καταλήξει και οι αρμόδιες υπηρεσίες του δημοσίου, όπως κατά πρώτο λόγο η Διεύθυνση Υδάτων στην εισήγησή της προς την Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης (έγγραφο προς τον Γ.Γ. υπ'αριθ. πρωτ. 3648/26.11.2007) και οι λοιπές αρμόδιες υπηρεσίες με σχετική θετική γνωμοδότηση, όπως αναφέρεται στο ως άνω έγγραφο.
8. Ως προς τη νομιμότητα των ερευνητικών εργασιών εκ μέρους του Ι.Γ.Μ.Ε.
Επισημαίνεται επίσης ότι εγείρονται αμφιβολίες εάν οι εν λόγω ερευνητικές εργασίες του Ι.Γ.Μ.Ε. θα ήταν καν νόμιμες. Ενώ υπάρχει μεν η απόφαση ένταξης του ερευνητικού προγράμματος του Ι.Γ.Μ.Ε. στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα "Ανταγωνιστικότητα" (08.04.2003) και έγκρισης χρηματοδότησης (30.12.2004), η νόμιμη διαδικασία δεν έχει τηρηθεί για τους ακόλουθους λόγους:
α) όπως επισημαίνει η Διεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας-Θράκης στο υπ’ αριθμ. πρωτ. 3648/26-11-2007 έγγραφό της, το Ι.Γ.Μ.Ε. δεν υπέβαλε αίτημα για τη χορήγηση άδειας ερευνητικών εργασιών στην περιοχή του Πετρωτού σύμφωνα με το άρθρο 10 παρ. 1 ν. 669/1977, ενώ αντιθέτως τέτοιο αίτημα υποβλήθηκε από την ενδιαφερόμενη επιχείρηση τον Μάιο του έτους 2004 (11.05.2004), με αποτέλεσμα την υπέρ αυτής δέσμευση της οικείας περιοχής σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 1 ΠΔ 285/1979, ούτε κοινοποίησε πρόθεση διενέργειας ερευνών.
β) στην υπ'αριθ. Α.Π. ΓΔΦΠ/7008/30.12.2004 Απόφαση του Υφυπουργού Ανάπτυξης "Έγκριση ερευνητικού προγράμματος του Ι.Γ.Μ.Ε. ..." ορίζεται στο άρθρο 5 παρ. στ) ότι "Οι έρευνες που αφορούν στα βιομηχανικά ορυκτά (ζεόλιθοι...) και όπου πρόκειται για εργασίες υποδομής αρχικών σταδίων έρευνας...θα πραγματοποιούνται μόνο σε δημόσιους χώρους ή κοινοτικούς εφόσον εξασφαλισθεί η κατ'αρχήν αντίστοιχη συναίνεση του ιδιοκτήτη της έκτασης" καθώς και ότι "Οι μεταλλευτικές και κοιτασματολογικές έρευνες των ως άνω βιομηχανικών ορυκτών ... θα διεξάγονται σε συγκεκριμένες περιοχές που θα αποτυπωθούν σε χάρτες, οι οποίοι θα σταλούν στις περιφέρειες της χώρας για να αποφανθούν αν οι υπό έρευνα εκτάσεις είναι δημόσιες ή κοινοτικές".
Ωστόσο το Ι.Γ.Μ.Ε.:
βι) από τα στοιχεία που έχω στη διάθεσή μου, δεν έλαβε συναίνεση από την αρμόδια υπηρεσία ώς όφειλε και όπως όριζε ώς απαραίτητο όρο η εγκριτική πράξη του ερευνητικού προγράμματος του εκ μέρους του Υφυπουργού Ανάπτυξης της 30.12.2004. Πρέπει εδώ να σημειωθεί ότι το Ι.Γ.Μ.Ε. είναι μεν νομικό πρόσωπο του ευρύτερου δημόσιου τομέα, είναι δηλαδή κατά το λειτουργικό κριτήριο δημόσιος φορέας, δεν παύει όμως να έχει ξεχωριστή νομική προσωπικότητα από αυτή του κράτους που είναι και ο ιδιοκτήτης της έκτασης, και από αυτή την άποψη, ακόμη και ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου θα έπρεπε να λάβει συναίνεση από τις υπηρεσίες του δημοσίου. 'Ετι πλέον, είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου του ευρύτερου δημόσιου τομέα, δηλαδή κείται σε μια ζώνη μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού. Και οπωσδήποτε δεν εξαιρείται από την υπαγωγή στους νόμους, όπως κάθε νομικό πρόσωπο, ακόμη και το νομικό πρόσωπο του ίδιου του κράτους.
βιι) δεν απέστειλε σχετικούς χάρτες προς την Περιφέρεια, όπως όριζε η απόφαση του Υφυπουργού,
βιιι) ούτε κοινοποίησε αποτελέσματα των ερευνών του.
γ) Το Ι.Γ.Μ.Ε. ενημέρωσε μόλις την 21.11.2005 τη Διεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας ότι εκτελούσε ήδη από το 2003 ερευνητικά έργα στην ευρύτερη περιοχή Πετρωτων Ν. Έβρου, ενώ άρχισε τις έρευνες με τη λήψη δειγμάτων, κατά τους ισχυρισμούς του, μετά μεν την ένταξη του έργου στο ερευνητικό πρόγραμμα "Ανταγωνιστικότητα" αλλά πριν την έγκρισή του προγράμματος από το ΥΠΑΝ.
δ) Μέχρι τις 26.11.2007 η Διεύθυνση Υδάτων της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας πιστοποιεί ότι "καμμία διαβεβαίωση δεν έχει προσκομίσει το Ι.Γ.Μ.Ε. ότι έχει πραγματοποιήσει δειγματοληψία ορυκτού εντός της από τις συγκεκριμένες αζιμουθιακές συντεταγμένες προσδιοριζόμενης περιοχής".
9. Η συνταγματική αρχή της οικονομικής ελευθερίας
9.1. Η οικονομική ελευθερία
Δεν πρέπει να παροράται ότι ιδίως στο πλαίσιο της διαχείρισης ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου, δηλαδή της συναλλακτικής διοίκησης, όπως εν προκειμένω, ισχύει έτι πλέον έναντι του κράτους η οικονομική ελευθερία των ιδιωτών, ήτοι ο κανόνας του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, κατά τον οποίον "Καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη".
Ταυτόχρονα η οικονομική ανάπτυξη τίθεται από το Σύνταγμα ως σκοπός δημοσίου συμφέροντος (άρθρο 106 παρ. 1). Η επιχείρηση εκμετάλλευσης λατομείου ως εκμετάλλευσης ορυκτού πλούτου έχει μάλιστα τύχει ειδικής συνταγματικής προστασίας στο άρθρο 18 παρ. 1, όπως ελέχθη παραπάνω, δηλαδή με ειδική διάταξη πέραν εκείνης του άρθρου 5 περί προστασίας της οικονομικής ελευθερίας, 17 περί προστασίας της ιδιοκτησίας και 106 περί οικονομικής ανάπτυξης.
9.2. Η προσδοκία δικαιώματος
Εν προκειμένω, πέραν του ευλόγου και αυτονόητου εννόμου συμφέροντος της εταιρείας προς συμμετοχή στην οικονομική ζωή της χώρας κατά το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντ., υπάρχει και προσδοκία δικαιώματος, εφόσον:
α) υποβλήθηκε από αυτή τον Μάιο του έτους 2004 (11.05.2004) αίτημα προς παροχή συναίνεσης εκτέλεσης ερευνητικών εργασιών, με αποτέλεσμα την υπέρ αυτής δέσμευση της οικείας περιοχής σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 1 ΠΔ 285/1979,
β) υπήρξε θετική γνωμοδότηση για την εκμίσθωση της εν λόγω έκτασης όλων των αρμοδίων υπηρεσιών (βλ. το υπ’ αριθμ. πρωτ. 3648/26-11-2007 έγγραφο της Διεύθυνσης Υδάτων της Περιφέρειας Ανατ. Μακεδονίας-Θράκης)
γ) στο χρονικό διάστημα που ακολούθησε τη θετική γνωμοδότηση η εταιρεία προέβη σε εκπόνηση Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων η οποία εγκρίθηκε και κοινοποιήθηκε σε αυτήν το τίμημα για την αλλαγή της χρήσης γης.
δ) στις 18.10.2007 εκδόθηκε με το Α.Π. 5728 έγγραφο της Διεύθυνσης Δασών άδεια επέμβασης στην επίμαχη έκταση.
10. Το δικαίωμα της ιδιοκτησίας
Σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντ., η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους, τα δικαιώματα όμως που απορρεόυν από αυτή δεν μπορούν να ασκούνται σε βάρος του γενικού συμφέροντος. Κατά το άρθρο 18 παρ. 1 του Συντ. ειδικοί νόμοι ρυθμίζουν τα σχετικά με την ιδιοκτησία και τη διάθεση των μετλλείων, ορυχείων, σπηλαίων, αρχαιολογικών χώρων και θησαυρών, ιαματικών, ρεόντων και υπόγειων υδάτων και γενικά του υπόγειου πλούτου.
Σύμφωνα με πάγια νομολογία των ελληνικών δικαστηρίων επί του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, στην έννοια της περιουσίας περιλαμβάνονται όχι μόνο τα εμπράγματα δικαιώματα, αλλά και τα δικαιώματα περιουσιακής φύσεως, όπως τα ενοχικά περιουσιακά δικαιώματα και απαιτήσεις, είτε αναγνωρισμένες με δικαστική απόφαση, είτε γεννημένες κατά το εθνικό δίκαιο, "εφόσον υπάρχει νόμιμη προσδοκία ότι μπορούν να ικανοποιηθούν δικαστικά" (ΑΠ 43/2002, ΕλλΔικ 2002, σελ. 722, ΑΠ 799/2005, ΕλλΔικ 2006, σελ. 1428, ΣΕ 3267/2002). Και όπως ελέχθη ήδη, και θα δούμε και αμέσως παρακάτω, οι αλλεπάλληλες ενέργειες της διοίκησης δημιούργησαν στην ενδιαφερόμενη εταιρεία την εύλογη πεποίθηση ότι μπορεί να συνάψει σύμβαση με τη διοίκηση.
11. Η συνταγματική αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
11.1. Έννοια της αρχής
Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εκπορεύεται από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου και επιβάλλει να λαμβάνεται υπόψη, πριν από την άρση ή μεταβολή μιας συγκεκριμένης πράξης ή πρακτικής της διοίκησης η εύλογη πεποίθηση του διοικουμένου ότι η κατάσταση αυτή είναι νόμιμη και θα συνεχισθεί (βλ. A. Μανιτάκη, Ανάκληση διοικητικής αδείας και αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, Αρμενόπουλος 1984, σελ. 184 επ., Γ. Κατρούγκαλου, Η προστασία της εμπιστοσύνης του πολίτη προς το κράτος, ΔιΔικ 1993, σελ. 362 επ., Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη, Αρμενόπουλος 1995, σελ. 1380 επ., Ε. Πρεβεδούρου, Η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στην νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, Δ 29 (1998), σ. 670 επ., Π. Μουζουράκη, Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, τιμ.τ. ΣτΕ 2004, σελ. 362 επ., Ev. Koutoupa-Rengakos, Le principe de confiance légitime en droit hellénique", Revue Hellénique de Droit International, 1998, σελ. 337 επ., K.-A. Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip. Eine Analyse des nationalen Rechts, des Gemeinschaftsrechts und der Beziehungen zwischen beiden Rechtskreisen, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2002, H.-J. Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, Mohr-Siebeck, Tϋbingen, 2000, S. Calmes, Du principe de protection de la confiance légitime en droits allemande, communautaire et français, Collection Nouvelle Bibliothèque de Thèses, 2001).
Συνέπεια της συνεκτίμησης της εύλογης εμπιστοσύνης του ιδιώτη είναι είτε ότι εμποδίζεται η μεταβολή μιας πράξης, πρακτικής ή γενικότερα μιας κρατούσας νομικής κατάστασης, είτε άλλως να προβλέπονται μεταβατικά μέτρα, χωρίς να αποκλείεται η χορήγηση αποζημίωσης (Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Η αρχή..., σελ. 1381, ΣΕ 2346/78).
11.2. Προϋποθέσεις εφαρμογής της αρχής
Τρεις είναι οι βασικές προϋποθέσεις εφαρμογής της αρχής:
Α) να έχει δημιουργηθεί στον ιδιώτη με πράξη ή πρακτική της διοίκησης Β) μια βάση εμπιστοσύνης και Γ) η εμπιστοσύνη αυτή να είναι άξια προστασίας.
Α) Κλασικό πεδίο εφαρμογής της αρχής είναι η ύπαρξη διοικητικών πράξεων που εκδόθηκαν από τη διοίκηση και δημιουργούν δέσμευση της διοικητικής αρχής από το περιεχόμενο της πράξης που είναι τόσο μεγαλύτερη όσο καλή πίστη έχει ο αποδέκτης της και όσο περισσότερο ευμενής γι'αυτόν είναι. Με τη διοικητική πράξη εξομοιώνεται από την άποψη επίκλησης της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και η διοικητική πρακτική, η γενικότερη δηλαδή συμπεριφορά της διοικητικής αρχής, όταν παρουσιάζει μια συνέχεια στον χρόνο και έχει ως συνέπεια τη δημιουργία σταθερών ή πραγματικών καταστάσεων.
Εκτός από τις διοικητικές πράξεις και τη γενικότερη πρακτική της διοίκησης, η εμπιστοσύνη του διοικουμένου μπορεί να προκληθεί και από ένα ακόμη ευρύτερο και απροσδιόριστο φάσμα ενεργειών της διοίκησης, των υποσχέσεων (F. Haueisen, Die bedeutung von Zusagen im Verwaltungsrecht, NJW 1961, σελ. 1901 επ.). Το γερμανικό ανώτατο διοικ. δικαστήριο θεωρεί τις υποσχέσεις δεσμευτικές, ενώ ο Άρειος Πάγος έχει θεωρήσει ότι υπό προϋποθέσεις οι υποσχέσεις της διοίκησης γεννούν αξίωση του διοικουμένου προς αποζημίωση (ΑΠ 1170/80, ΝοΒ 1981, σελ. 537 επ.). Στην ΑΠ 1170/80 (ΝοΒ 1981, σελ. 537 επ.) αναφέρεται ότι από το γράμμα και το πνεύμα πολλών νομοθετικών κειμένων συνάγεται "η του διοικητικού δικαίου αρχή, επέχουσα θέσιν κανόνος ουσιαστικού δικαίου, καθ'ην η Διοίκησις χρεωστεί να ασκεί τα καθήκοντά της μετά χρηστότητος, πάσα δε πράξις ή παράλειψις αυτής εξερχομένη των ορίων της χρηστής διοικήσεως συνιστά παρανομίαν και το Δημόσιον υποχρεούται εις αποζημίωσιν κατά το άρθρον 105 ΕισΝΑΚ".
Εν προκειμένω:
Η διαδικασία που τηρήθηκε με σειρά πράξεων, ενεργειών, παραλείψεων και τη γενικότερη συμπεριφορά της διοίκησης έδωσε στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση την εύλογη πεποίθηση και προσδοκία για τη σύναψη σύμβασης μίσθωσης του λατομείου.
Ειδικότερα:
-Η Διεύθυνση Υδάτων στην εισήγησή της προς την Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης (υπ'αριθ. πρωτ. 3648/26.11.2007 έγγραφο προς τον Γ.Γ.) αναφέρει ότι, μετά την από 11.05.2004 υποβολή εκ μέρους της ενδιαφερόμενης επιχείρησης αίτησης για παροχή συναίνεσης εκτέλεσης ερευνητικών εργασιών, η υπηρεσία τους "ξεκίνησε τη διαδικασία λήψης γνωμοδοτήσεων από τους αρμόδιους φορείς και εφόσον αυτή ολοκληρώθηκε και δε συνέτρεχαν απαγορευτικοί λόγοι το γνωστοποίησε στην ενδιαφερόμενη εταιρεία, η οποία αποφάσισε να υποβάλει την ανωτέρω αναφερόμενη αίτηση για απευθείας μίσθωσης στις 11.04.2005", μέχρι δε αυτή την ημερομηνία δεν είχε περιέλθει στην υπηρεσία αυτή "κάποια πληροφόρηση από το Ι.Γ.Μ.Ε. για διενέργεια στην υπό αίτηση περιοχή ερευνητικών έργων είτε ολοκληρωμένων, είτε σε εξέλιξη".
Κατά το άρθρο 21 παρ. 6 του ν. 2115/1993, "Η απόφαση για τη χορήγηση ή μη της κατά το εδάφιο β' της παραγρ. 1 του άρθρου 10 του ν. 669/1977 προβλεπόμενης συναινέσεως εκδίδεται υποχρεωτικώς εντός προθεσμίας έξι μηνών από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως..." Και ναι μεν δεν παρεσχέθη συναίνεση στην αίτηση της επιχείρησης για διενέργεια ερευνών στην επίμαχη έκταση, αυτό όμως έγινε "κατά παράβαση διατάξεως", όπως παραδέχεται η γνωμοδότηση του Νομικού Συμβούλου.
-Η Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης με το υπ'αριθ. 230/Φ 25.125/21.01.2005 έγγραφό της πληροφορεί την ενδιαφερόμενη εταιρεία ότι οι αρμόδιες υπηρεσίες ουδεμία αντίρρηση εξέφρασαν ως προς την παροχή συναίνεσης για την διενέργεια ερευνητικών εργασιών δημοσίου λατομικού χώρου στην υπόψη περιοχή και την καλεί να προχωρήσει εντός μηνός στην σύνταξη και κατάθεση Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, μετά δε την έκδοση της έγκρισης των περιβαλλοντικών όρων να υποβάλει εντός τριάντα ημερών εγγυητική επιστολή αναγνωρισμένης τράπεζας, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 2115/93.
-Μετά την κατάθεση Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων, η ίδια διοικητική αρχή, δηλαδή η Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης, με το υπ'άριθ. πρωτ. 5112/616/24.11.2005 έγγραφό της έδωσε στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση Έγκριση Περιβαλλοντικών Όρων.
-Με την υπ'αριθ. 1/15.02.2006 απόφαση της Επιτροπής Επιλύσεως Δασικών Αμφισβητήσεων Ν. Έβρου της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης καθορίσθηκε το αντάλλαγμα παραχώρησης για την κατά χρήση παραχώρηση μέχρι 31.12.2011 δημόσιας δασικής έκτασης για την εκμετάλλευση λατομικού χώρου.
-Με το υπ'αριθ. 1011/Φ134/06.04.2006 έγραφο η Διεύθυνση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης (Τμήμα Διαχείρισης Υδατικών Πόρων) της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης πληροφορεί το Υπουργείο Ανάπτυξης ότι η ενδιαφερόμενη εταιρεία δέσμευσε στις 11.05.2004 έκταση 550 στρ. 7 μήνες πριν την ανάληψη ερευνητικού προγράμματος από το ΙΓΜΕ, ότι δεν έχει γνωστοποιηθεί στην ίδια, ως αρμόδια υπηρεσία, η διενέργεια ερευνητικού προγράμματος ούτε της έχουν γίνει γνωστά τυχόν αποτελέσματα έρευνας καθώς και ότι σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. β του ΠΔ 285/79 μίσθωση δημοσίων εκτάσεων για τη δημιουργία λατομείου με πλειοδοτικό διαγωνισμό διενεργείται μόνο όταν σε αυτές έχουν διενεργηθεί ερευνητικά έργα και όχι όταν η έρευνα βρίσκεται σε εξέλιξη.
-Με το υπ'αριθ. Δ8-Β/Φ6.14.15/7715/1788/13.04.2006 έγγραφό του προς το ΙΓΜΕ, το οποίο κοινοποιεί και προς την ενδιαφερόμενη εταιρεία, το Υπουργείο Ανάπτυξης διαβιβάζει τον φάκελο με την τεχνική μελέτη της εταιρείας παρατηρώντας ότι "δεν έχει καμία αντίρρηση να προβεί σε άμεση αξιολόγηση και ενδεχομένως έγκριση της υπόψιν τεχνικής μελέτης, αν το ΙΓΜΕ συνηγορήσει θετικά".
-Με το υπ'αριθ. 3498/Φ134/07.12.2006 έγραφο η Διεύθυνση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης (Τμήμα Διαχείρισης Υδατικών Πόρων) της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης γνωστοποιεί στο ΙΓΜΕ ότι μέχρι την ημερομηνία αυτή δεν έχουν αποσταλεί στην Περιφέρεια οι χάρτες στους οποίους θα έπρεπε να έχει αποτυπώσει το ΙΓΜΕ τις κοιτασματολογικές έρευνες-δειγματοληψίες του ερευνητικού προγράμματος που εκτελείται στην περιοχή και ότι, δεδομένου ότι υπάρχει δηλωμένο ενδιαφέρον για την μίσθωση έκτασης στην περιοχή, η εν λόγω υπηρεσία "θα προβεί στην απ'ευθείας μίσθωση μετά την ολοκλήρωση των προβλεπόμενων διαδικασιών. Η μίσθωση της έκτασης δεν θα παρακωλύσει τη συνέχιση-ολοκλήρωση του ερευνητικού σας πογράμματος".
Στο σημείο αυτό η αρμόδια υπηρεσία προβαίνει εμμέσως σε υπόσχεση προς την ενδιαφερόμενη εταιρεία. Χαρακτηριστικό επίσης είναι ότι σε απάντηση προς το έγγραφο αυτό το ΙΓΜΕ απαντά στις 02.02.2007, ζητώντας απλώς να του γνωστοποιηθεί αμέσως με την υπογραφή της από τον Γ.Γ. της Περιφέρειας η σύμβαση μίσθωσης, προκειμένου το Ινστιτούτο να ρυθμίσει θέματα που αφορούν την εκτέλεση του ερευνητικού του προγράμματος.
Είδαμε όμως παραπάνω ότι η εμπιστοσύνη του διοικουμένου μπορεί να προκληθεί και από τις υποσχέσεις της διοίκησης, ο δε Άρειος Πάγος έχει θεωρήσει ότι υπό προϋποθέσεις οι υποσχέσεις της διοίκησης γεννούν αξίωση του διοικουμένου προς αποζημίωση.
-Στις 05.02.2007 η εταιρεία Ν. Αλεξανδρίδης και Σία Ο.Ε. επανυποβάλλει προς το Υπουργείο Ανάπτυξης συμπληρωμένη δεόντως την Τεχνική Μελέτη του άρθρου 4 και 97 του ΚΜΛΕ προς έγκρισή της, το δε Υπουργείο Ανάπτυξης στις 22.02.2007 γνωστοποιεί στην εταιρεία το ύψος των αμοιβών του μεταλλειολόγου και του γεωλόγου τις οποίες η εταιρεία καταβάλλει στις 26.02.2007.
-Με το έγγραφο Δ8-Β/Φ6.14.15/1804/397/18.05.2007 το Υπουργείο Ανάπτυξης (Γενική Δ/νση Φυσικού Πλούτου, Δ/νση Μεταλλευτικών και Βιομηχανικών Ορυκτών) γνωμοδοτεί προς την Δ/νση Δασών Έβρου ότι έπειτα από την απόφαση Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων, "από την άποψη της αξιοποίησης του ορυκτού πλούτου της Χώρας, θεωρείται ιδιατέρως συμφέρουσα για την Εθνική Οικονομία η εκμετάλλευση για την υπόψη έκταση και συνεπώς και για την ενδεχομένως περιεχόμενη εντός αυτής δασική έκταση". Εκφράζεται βεβαίως η επιφύλαξη ότι η γνωμοδότηση δεν συνεπάγεται σε καμία περίπτωση αναγνώριση κυριότητας ή δικαιώματος μίσθωσης ούτε συνεπάγεται τη χορήγηση της απαιτούμενης άδειας εκμετάλλευσης.
-Με το υπ'αριθ. Δ8-Β/Φ6.14.15/4982/922/18.05.2007 ο Υφυπουργός Ανάπτυξης εγκρίνει την Τεχνική Μελέτη εκμετάλλευσης του λατομείου, έγκριση που συνοδεύεται και αυτή από την επιφύλαξη ότι δεν συνεπάγεται σε καμία περίπτωση αναγνώριση κυριότητας ή δικαιώματος μίσθωσης ούτε συνεπάγεται τη χορήγηση της απαιτούμενης άδειας εκμετάλλευσης.
-Με το υπ'αριθ. 5728/18.10.2007 έγγραφο ο Γ.Γ. της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης εκδίδει άδεια επέμβασης για την εκμετάλλευση λατομικού χώρου βιομηχανικών ορυκτών στην επίμαχη έκταση.
-Στις 06.11.2007 η ενδιαφερόμενη εταιρεία καταθέτει στην αρμόδια περιφέρεια δύο εγγυητικές επιστολές, μία 48.000 Ε για την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων και μια 1.613 Ε ενόψει της σύμβασης μίσθωσης και στις 11.06.2008 δύο ισόποσες αντιστοίχως.
-με το υπ'αριθ. 956/20.03.2008 έγγραφο η Επιτροπή του άρθρου 26 του ν. 1892/90 "περί άρσης απαγορεύσεων δικαιοπραξιών στις παραμεθόριες περιοχές" της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης αίρει την απαγόρευση σύναψης δικαιοπραξίας του ν. 1892/90 για τη συγκεκριμένη εταιρεία.
-Το ΙΓΜΕ από την πλευρά του με το υπ'αριθ. 1594/26.03.2008 έγγραφο παραδέχεται ότι "ξεκίνησε τις ερευνητικές του εργασίες στην περιοχή Πετρωτών χωρίς να έχει απόφαση ένταξης του έργου στο Γ' Κ.Π.Σ. Ακόμη όμως και και μετά την ένταξη του έργου, το ΙΓΜΕ δεν τήρησε τις υποχρεώσεις του έναντι της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης. Πιο συγκεκριμένα, το ΙΓΜΕ δεν προέβη στην αποστολή των σχετικών χαρτών προς την περιφέρεια όπως όριζε η απόφαση του κ. Υφυπουργού, ώστε να θεωρηθεί η παραπάνω περιοχή ερευνητέα από το ΙΓΜΕ και να έχουν ισχύ οι διατάξεις του ΠΔ 285/1979. Το ... έγγραφο του ΙΓΜΕ προς την Περιφέρεια... δεν αναφέρει το γεγονός ότι παρότι το έργο βρισκόταν σε εξέλιξη, οι ενέργειες από πλευράς του Ινστιτούτου για δέσμευση δεν είχαν γίνει".
Χαρακτηριστικό της σημασίας του ως άνω εγγράφου είναι ότι ο Γ.Γ. της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης με το υπ'αριθ. 16768/4440/18.12.2008 έγγραφο προς το Υπουργείο Ανάπτυξης εφιστά την προσοχή του Υπουργείου στα ως άνω γενόμενα δεκτά υπό του ΙΓΜΕ, προσθέτοντας ότι "καθίσταται σαφές ότι δεν βρίσκει σαφές έρεισμα η επίκληση της διατάξεως του άρθρου 3 του ΠΔ 285/79, ότι δηλαδή διεξάγεται οπωσδήποτε πλειοδοτική δημοπρασία όταν διενεργήθηκαν ερευνητικά έργα υπό του ΙΓΜΕ, εφόσον προδήλως η αυτόθι διάταξη αφορά τα νομοτύπως διενεργηθέντα έργα, γεγονός που αμφισβητείται εν προκειμένω".
Εν προκειμένω δηλαδή παρατηρούμε ότι:
η διοίκηση με σειρά διοικητικών πράξεων, ενεργειών και παραλείψεων έδωσε στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση την εύλογη πεποίθηση ότι θα δώσει θετική έκβαση στο αίτημά της, για το οποίο μάλιστα η ίδια επενέδυσε οικονομικά.
Επιπλέον, ενήργησε με μεγάλη βραδύτητα: σύμφωνα με το άρθρο 21 παρ. 6 του ν. 2115/93 η απόφαση για τη χορήγηση ή μη της κατά το άρθρο 10 παρ. 1 συναινέσεως εκδίδεται υποχρεωτικώς εντός προθεσμίας έξι (6) μηνών από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως. Ενώ οι προθεσμίες για τη διοίκηση είναι κατά κανόνα ενδεικτικές, και οι περιπτώσεις δέσμιας αρμοδιότητας λιγότερες από εκείνες της διακριτικής ευχέρειας, στην περίπτωση αυτή παρατηρούμε ότι ο νομοθέτης θέτει στη διοίκηση αυστηρά χρονικά όρια, τα οποία στην συγκεκριμένη περίπτωση παραβιάσθηκαν κατάφωρα.
Από ενέργειες ή παραλείψεις ωστόσο που οφείλονται σε υπαιτιότητα της διοίκησης, δεν είναι θεμιτό να επέρχονται δυσμενείς συνέπειες εις βάρος των διοικουμένων.
Στην ΑΠ 1170/80 (ΝοΒ 1981, σελ. 537 επ.) αναφέρεται ότι "Τοιαύτην προς την ως άνω αρχήν ασυμβίβαστον συμπεριφοράν της Διοικήσεως αποτελεί και το ότι, αφού αύτη δι'αποφάσεώς της γνωστοποηθείσης εις τους διοικουμένους υπεσχέθη εις αυτούς παροχήν δια την εκ μέρους αυτών εκτέλεσιν ωρισμένης πράξεως σύμφωνης προς την απόφασίν της, είτα, της πράξεως εκτελεσθείσης εν καλή πίστει τελούντων των διοικουμένων περί του κύρους της αποφάσεως, η Διοίκησις αρνείται την εκπλήρωσιν της υποχρεώσεώς της, προβάλλουσα το άκυρον της αποφάσεώς, το οποίον προήλθεν εκ της παραλείψεως υπό της ιδίας της Διοικήσεως όπως ενεργήση τα εις αυτήν επιβαλλόμενα προς έγκυρον σύστασιν της εν λόγω αποφάσεως". Η απόφαση καταλήγει ότι η διοίκηση δεν μπορεί να επικαλείται προς απαλλλαγή της το "οικείον αυτής αμάρτημα", δηλαδή την υπηρεσιακή της παράλειψη να προβεί σε νόμιμη έκδοση των απαιτούμενων διοικητικών πράξεων.
Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ταυτίζεται εδώ με την αρχή της απαγόρευσης της αντιφατικής συμπεριφοράς (venire contra factum proprium). Προνομιακό πεδίο της αρχής αυτής είναι ακριβώς, όπως σημειώναμε παλαιότερα, οι "οιονεί συμβατικές" έννομες σχέσεις που διαπλέκονται κατά το προσυμβατικό στάδιο (Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Η αρχή..., σελ. 1384).
Β) Δημιουργία βάσης εμπιστοσύνης
Η δημιουργία βάσης εμπιστοσύνης οφείλεται στον δημόσιο χαρακτήρα των παραπάνω πράξεων. Τον βασικό ρόλο παίζει εδώ (βλ. Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Η αρχή..., σελ. 1385 επ.):
-το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, και για τον λόγο αυτό δημιουργείται εμπιστοσύνη όταν η διοικητική αρχή είναι αρμόδια για την έκδοση της πράξης ή τη διατύπωση της υπόσχεσης (B. Weber-Duerler, Vertrauensshutz im oeffentlichen Recht, 1983, σελ. 111).
-δικαιολογημένη βάση εμπιστοσύνης δημιουργείται δεύτερον όταν η πράξη ή οι πράξεις είναι ευμενείς για τον διοικούμενο. Είναι δε μια πράξη ευμενής "όχι μόνον όταν χορηγεί στον ιδιώτη συγκεκριμένα δικαιώματα, αλλά και όταν του δίδει μια ευνοϊκή νομική κατάσταση, όταν δημιουργεί δηλαδή ένα νομικό πλαίσιο αναφοράς που επηρεάζει ευνοϊκά τη νομική του κατάσταση (Fr. Ossenbuehl, Die Ruecknahme fehlerhafter beguenstigender Verwaltungsakte, Berlin, de Greyter, 1964, σελ. 80-81, W. Skouris, Die Ruecknahme form- und verfahrensfehlerhafter Verwaltungsakte, NJW 180, σελ. 1721 επ.).
Γ) Εμπιστοσύνη άξια από νομική άποψη προστασίας
-Ο διοικούμενος πρέπει να τελεί σε καλή πίστη ως προς τη νομιμότητα της πράξης. Ορθά επισημαίνεται ότι λόγω του τεκμηρίου νομιμότητας των διοικητικών πράξεων "συντρέχει και και τεκμήριο μη γνώσης από πλευράς του πολίτη ενδεχόμενης παρανομίας" (Γ. Κατρούγκαλου, Η προστασία..., σελ.947).
-Η εμπιστοσύνη του ιδιώτη αξίζει να προστατευθεί από την έννομη τάξη όχι μόνον όταν αυτή αφορά τη νομιμότητα της πράξης αλλά και τη συνέχισή της στο χρόνο, τη διάρκειά της. Ως άξια προστασίας θεωρείται κατ'αρχήν η πεποίθηση που δημιουργείται στον "μέσο, καλοπροαίρετο και εχέφρονα άνθρωπο". Το βασικό στοιχείο που καθορίζει τη υποκειμενική βάση της εμπιστοσύνης πρέπει να είναι επιπροσθέτως ένα στοιχείο αντικειμενικό, και αυτό είναι η αντοχή της πράξης - ή της πρακτικής της διοίκησης - στον χρόνο. Μια ερμηνευτική οδός για τον προσδιορισμό της αντικειμενικής αυτής συνιστώσας είναι ότι θα πρέπει να υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο, όπως ακριβώς εν προκειμένω.
-Για να θεωρηθεί άξια προστασίας η εμπιστοσύνη, η νομολογία απαιτεί μια επιπλέον προϋπόθεση, σύμφωνα με την οποία ο ιδιώτης πρέπει να έχει εξωτερικεύσει την εμπιστοσύνη του με συγκεκριμένα ή ιδιαίτερα μέτρα, συνήθως οικονομικής φύσης, τα οποία βεβαίως πρέπει να τελούν σε αιτιώδη συνάφεια προς την εμπιστοσύνη (βλ. Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Η αρχή..., σελ.1387).
Αποτελεί τάση του δικαίου να απαιτεί την εξωτερίκευση υποκειμενικών εσωτερικών διαθέσεων όπως η εμπιστοσύνη (B. Weber-Duerler, Vertrauensshutz..., σελ. 97). Χαρακτηριστικό δε είναι ότι, ενώ η νομολογία (ΔΕυρΚ υπόθ. 268/80, Gugliemi, Συλλ. 1981, σελ. 2295) αρκείται στην απλή υποβολή υποψηφιότητας π.χ. σε διαγωνισμό, στην προκειμένη περίπτωση η ενδιαφερόμενη επιχείρηση έχει προβεί σε δαπάνες μεγάλου ύψους, μετά από επίσημες προσκλήσεις της αρμόδιας υπηρεσίας (βλ. παραπάνω, π.χ. για την καταβολή εγγυητικών επιστολών).
Όπως ελέχθη ήδη στα εισαγωγικά περί της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, συνέπεια της συνεκτίμησης της εύλογης εμπιστοσύνης του ιδιώτη είναι είτε ότι εμποδίζεται η μεταβολή μιας πράξης ή πρακτικής, είτε, άλλως, να προβλέπονται μεταβατικά μέτρα, χωρίς να αποκλείεται η χορήγηση αποζημίωσης.
12. Οι συνταγματικές αρχές του κράτους δικαίου και της ασφάλειας του δικαίου
Οι περισσότεροι συγγραφείς συμφωνούν ότι νομικό θεμέλιο της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη αποτελεί η αρχή του κράτους δικαίου και η αρχή του κράτους δικαίου που εκπορεύεται από αυτήν. Όπως τονίζεται, η αρχή του κράτους δικαίου ανταποκρίνεται στο "αίτημα για βέβαιη, λογική, προβλέψιμη, σταθερή και δίκαιη ρύθμιση των κοινωνικών σχέσεων" (Α. Μανιτάκη, ΕλλΔνη 1991, 77 επ. (151-152), πρβλ. BVefGE 13,215(224).
Η ανάγκη για συνέπεια της κρατικής δράσης είναι ακόμη μεγαλύτερη στο σύγχρονο παρεμβατικό κράτος, στο οποίο η διοίκηση δρα σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο τοπίο, όπου ο ιδιώτης είναι διαρκώς εκτεθειμένος στις κρατικές παρεμβάσεις (βλ. Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Η αρχή..., σελ. 1389). Αυτή η στενή συνάρθρωση κράτους και κοινωνίας έχει ως αποτέλεσμα την στενή εξάρτηση του πολίτη από τη διοίκηση. Εφόσον η συμμετοχή του πολίτη στην οικονομική ζωή της χώρας υλοποιείται πλέον και με τη συνδρομή του κράτους και αυτός διαμορφώνει τις βιοτικές του συνθήκες και την οικονομική του δραστηριότητα με βάση τις κρατικές αποφάσεις, έχει στοιχειώδες έννομο συμφέρον να μη διαψεύδονται οι προσδοκίες του με αντιφατική πρακτική και αιφνίδιες αλλαγές (J. Mainka, Vertauenschutz im oeffentlichen Recht, Bonn, σελ. 23 επ.)
Στο σύγχρονο κράτος δικαίου "οι ιδιώτες δεν είναι αντικείμενα αλλά υποκείμενα δικαίου. Πρέπει κατ'αρχήν να μπορούν να προγραμματίζουν τις δραστηριότητές τους και να μπορούν να εμπιστεύονται στο σεβασμό εκ μέρους του κράτους της αρχής της ασφαλείας του δικαίου, όπου δεν είναι πλήρως ασυμβίβαστη με την αρχή της ουσιαστικής δικαιοσύνης" [Π. Δαγτόγλου, Γνωμοδότηση, ΝοΒ 1981, σελ. 1356 επ. (1361)].
ΙΙΙ. Συμπέρασμα
Ι. Μείζων πρόταση του νομικού συλλογισμού
Α. Γενικές διατάξεις
Τα άρθρα 5, 17, 18.5, 106 του Συντάγματος, το 1ο Πρόσθετο Πρωτόκολλο της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) και οι γενικές αρχές της οικονομικής ελευθερίας, της αρχής της νομιμότητας, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, του κράτους δικαίου και της ασφάλειας του δικαίου.
Β. Ειδικές διατάξεις
Το άρθρο 3 του ΠΔ 285/1979 έχει ως εξής: "Δια πλειοδοτικής δημοπρασίας εκμισθούνται δημόσια λατομεία βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων, εφ' όσον: α) Εγένετο εις ταύτα εκμετάλλευσις οιασδήποτε μορφής ή β) Διενεργήθησαν ερευνητικά έργα υπό του Ινστιτούτου Γεωλογικών και Μεταλλευτικών Ερευνών (Ι.Γ.Μ.Ε.)".
Ως προς την ερμηνεία του άρθρου 3
Καταρχάς, ακόμη και εάν υιοθετηθεί μόνον η γραμματική ερμηνεία, προδήλως η διάταξη του άρθρου 3 του ΠΔ 285/79 αφορά τα νομοτύπως διενεργηθέντα έργα, γεγονός που αμφισβητείται εν προκειμένω από τα ίδια τα έγγραφα του Ι.Γ.Μ.Ε.
Στην περίπτωση όμως του άρθρου 3 του ΠΔ 285/79 αφενός μεν η διατύπωση είναι σαφής, αφετέρου δε, ακόμη και αν θεωρηθεί μη σαφής, τότε, σε περίπτωση δηλαδή αμφιβολίας, επιβάλλεται, εκτός της γραμματικής, και η τελεολογική ερμηνεία του νόμου.
Με το σκεπτικό αυτό, εκτός της χρήσης του αορίστου χρόνου στην παράγραφο 3 εδ. β) του άρθρου 3 του ΠΔ 285/1979 ["(β) Διενεργήθησαν ερευνητικά έργα..."], πρέπει να δοθεί σημασία και στο γεγονός ότι στον ειδικό τομέα της διαχείρισης της περιουσίας του δημοσίου, στην εκμετάλλευση των λατομείων, ο νομοθέτης θέτει αμέσως μετά την επιλογή της δημοπρασίας, και εφόσον δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις της, ως ισότιμη την λύση της απευθείας ανάθεσης, συνυπολογίζοντας στο δημόσιο συμφέρον και ιδιωτικοικονομικά κριτήρια.
Εξάλλου, το άρθρο 11 ΠΔ 285/1979 προβλέπει ότι: "1. Λατομικαί εκτάσεις ανήκουσαι εις το Δημόσιον και περικλείουσαι κοιτάσματα βιομηχανικών ορυκτών ή μαρμάρων εκμισθούνται δι'απ'ευθείας συμβάσεως, εις τον πρώτον υποβαλόντα την σχετικήν περί μισθώσεως αίτησιν, εφόσον: α) δεν συντρέχουν αι προϋποθέσεις της δια πλειοδοτικής δημοπρασίας εκμισθώσεως, περί ων αι διατάξεις του άρθρ. 3 του παρόντος Π.Δ/τος".
Γ. Θεωρία και ratio του νομοθέτη
Αντίθετα προς τις διατάξεις που διέπουν την κυριαρχική δράση δράση της διοίκησης στους τομείς π.χ. των δημοσίων συμβάσεων, ο νομοθέτης του άρθρου 1 του ΠΔ 285/1979, κινούμενο στον τομέα της διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου και επιδιώκοντας ειδικότερα την ανάπτυξη της εξορυκτικής βιομηχανίας, επιδιώκει να επιτύχει μια εξισορρόπηση των δημοσίων και ιδιωτικών συμφερόντων κατά την εκμίσθωση λατομικών εκτάσεων, με γνώμονα πάντοτε την κατά το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος προαγωγή της εξορυκτικής δραστηριότητας και έτσι δεν προβλέπει ως κανόνα τη διενέργεια δημοπρασίας, αλλά καθιερώνει μάλλον ως ισότιμες μορφές εκμίσθωσης των ακινήτων του Δημοσίου που διαθέτουν ορυκτό πλούτο τη δημοπρασία και την απευθείας ανάθεση.
Μάλιστα, το άρθρο 3 ΠΔ 285/1979 προβλέπει ειδικότερα την εκμίσθωση με δημοπρασία λατομικών εκτάσεων του Δημοσίου μόνον σε δύο ειδικές περιπτώσεις, όταν έχει προηγηθεί λατομική εκμετάλλευση ή όταν έχουν διενεργηθεί ερευνητικά έργα του Ι.Γ.Μ.Ε. Αντιθέτως, σύμφωνα με το άρθρο 11 παρ. 1 ΠΔ 285/1979, στις υπόλοιπες περιπτώσεις η εκμίσθωση των δημόσιων λατομικών εκτάσεων γίνεται με απευθείας ανάθεση.
Δ. Ουσιαστικές εκτιμήσεις
Όταν το δυναμικό ορισμένης περιοχής είναι ακόμη αδιευκρίνιστο, εφόσον δεν έχει προηγηθεί λατομική δραστηριότητα, ούτε έχει διακριβωθεί η ύπαρξη αξιοποιήσιμων κοιτασμάτων εξόδοις δημοσίου φορέα, απαιτούνται σημαντικές επενδύσεις σε ερευνητικές εργασίες, με εντελώς αβέβαιη έκβαση. Στις περιπτώσεις αυτές, προκειμένου ακριβώς να προαχθεί η εκμετάλλευση του ορυκτού πλούτου της χώρας, ο νομοθέτης επιθυμεί να προσελκύσει τους ιδιώτες επενδυτές, μειώνοντας το κόστος και τον επενδυτικό κίνδυνο του ενδιαφερόμενου, διαμέσου της απευθείας εκμίσθωσης σε αυτόν της δημόσιας έκτασης.
Εάν δεν υπάρχουν διαθέσιμα ερευνητικά πορίσματα περί της ύπαρξης ορυκτού πλούτου, αφενός μεν η υποβολή σε διαδικασία δημοπρασίας είναι υπέρμετρα επαχθής για τον ιδιώτη, ο οποίος θα κληθεί να αναλάβει τον κίνδυνο ενός υψηλού μισθώματος για μια ενδεχομένως στείρα έκταση, αφετέρου δε στερείται κάθε νοήματος η από κοινού επιβολή της πλειοδοτικής διαδικασίας για την εκμίσθωση των περιοχών στις οποίες έχει πραγματοποιηθεί εξορυκτική δραστηριότητα με τις εκτάσεις εκείνες στις οποίες έχουν διενεργηθεί ερευνητικές εργασίες.
ΙΙ. Ελάσσων πρόταση του νομικού συλλογισμού
Εφόσον κατά την υποβολή της αίτησης μίσθωσης της λατομικής έκτασης στο Πετρωτό Έβρου
α) δεν είχε γίνει στην επίμαχη περιοχή οιαδήποτε νόμιμη εκμετάλλευση και δεν είχαν εκτελεσθεί νομίμως ερευνητικά έργα
β) από την ενδιαφερόμενη επιχείρηση ή την αρμόδια υπηρεσία δεν υπήρχαν διαθέσιμα ερευνητικά πορίσματα του Ι.Γ.Μ.Ε., κατά τρόπον ώστε να αίρεται ο επιχειρηματικός κίνδυνος σχετικά με την ύπαρξη εκμεταλλεύσιμων ορυκτών
γ) από την ενδιαφερόμενη επιχείρηση έχουν καταβληθεί έξοδα μετά από πρόσκληση των αρμοδίων διοικητικών αρχών και μέσα στα πλαίσια της διαδικασίας σύναψης σύμβασης μίσθωσης
δ) έχουν εκδοθεί σε διάστημα πενταετίας πολλές διοικητικές πράξεις που έχουν δημιουργήσει στην ενδιαφερόμενη εταιρεία άξια νομικής προστασίας πεποίθηση ότι η σύμβαση μίσθωσης θα συναφθεί
ΙΙΙ. Συμπέρασμα του νομικού συλλογισμού
Συνάγεται το συμπέρασμα ότι:
-δεν συντρέχει η προϋπόθεση του άρθρου 3 περ. β) ΠΔ 285/1979 για την προκήρυξη δημοπρασίας
και συνεπώς
-η αρμόδια Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης μπορεί νομίμως να προβεί στην απευθείας εκμίσθωση της εν λόγω έκτασης στην αιτούσα βάσει του άρθρου 11 παρ. 1 του ΠΔ 285/1979.
... απόσπασμα από: Γνωμοδότηση Κουτούπα 2010
