Γνωμοδότηση του Αναστ. Ι. Τάχου, Oμ.Καθηγητή Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης.
Οικονομική ελευθερία. -Δημόσιο λατομείο βιομηχανικών ορυκτών.
- Διαδικασία έρευνας Δικαίωμα εκμετάλλευσης από ιδιώτη «δι'απ'ευθείας συμβάσεως>>. - Προϋποθέσεις. - Επίκληση ανακριβών γεγονότων και εσφαλμένης ερμηνείας του νόμου από την Διοίκηση.
Διάγραμμα : Α. Ιστορικό. Β. Ερώτημα. Γ. Κρίσιμες διατάξεις. Δ. Παρατηρήσεις. α. Γενικές. Η ισχύς των Διεθνών Συμβάσεων. β. Ειδικές.
I. Η οικονομική ελευθερία κατά την εκμετάλλευση δημόσιου λατομείου από ιδιωτική επιχείρηση και η ανάπτυξη της Χώρας. 11. Η ερμηνεία από την Διοίκηση της δήλωσης του διοικούμενου στην λατομική διαδικασία. 111. Η διαδικασία λατομικής έρευνας ενόψει της εκμετάλλευσης δημόσιου λατομεί ου. IV. Η οικονομική ελευθερία και η αιτιολογία του περιορισμού της κατά την διαδικασία της εκμίσθωσης «δι"απ 'ευθεfας συμβάσεως». Ε.Απάντηση.
Α. Ιστορικό
Από τα έγγραφα που έχουν τεθεί υπόψη μου, προκύπτουν τα ακόλουθα.
1. Η Ο.Ε. Ν. Αλεξανδρίδης και Σια- Geo-Vet (εφεξής Ο.Ε.) ιην 6- 5-2004 και την 11-5-2004, υπέβαλε προς την Περιφέρεια Ανατ. Μακεδονίας-Θράκης (εφεξής ΠΑΜΘ.) - Δ/νση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης αιτήσεις για να χορηγηθεί « ... άδεια ερευνητικών εργασιών για λατομείο βιομηχανικού ορυκτού (σύμφωνα με τον Ν. 669/77) για χώρο ... στην περιοχή Δ/Δτος Πετρωτού (Δήμου Τριγώνου του Ν. 'Εβρου). Η έκταση ορίζεται από τις παρακάτω συντεταγμένες ...».
2. Η Π.Α.Μ.Θ. - Δ/νση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης , με τα υπ'αριθ.
1918/25.125, 1919/25.126,1920/25 .127, 1921/25.128, 1922/25.129 και 1923/25.130/25-5-2004, έγγραφά της προς τις αρμόδιες Υπηρεσίες ζήτησε τις σχετικές γνωμοδοτήσεις τους επί των ανωτέρω αιτήσεων της Ο.Ε.
3. Μετά τις απαντήσεις των προαναφερθεισών Υπηρεσιών, η Π.Α.Μ.Θ. - Δ/νση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης, προέβη σε ενημέρωση των λοιπών αρμόδιων Υπηρεσιών και της Ο.Ε., από την οποία
ζητήθηκε η κατάθεση Μ.Π.Ε. και σχετική εγγύηση (βλ. έγγραφα (υπ'αριθ. 230/Φ.25.125, 231/Φ.25.126 , 232/Φ.25.127, 234/Φ.25.129,235/Φ.25.130/21-1 -2005).
Σε όλα τα ενλόγω έγγραφα, τονίζεται ότι: «Η μη έγκαιρη κατάθεση των παρaπάνω στοιχείων [δηλ. Μ.Π.Ε. και των σχετικών εγγυητικών επιστολών] στην Υπηρεσία μας θα οδηγήσει σε ακύρωση της αίτησής σας λόγω έλλειψης ενδιαφέροντος για τη χορήγηση της παραπόνω άδειας».
4. Η Ο.Ε. έχει έγκαιρα καταθέσει τα αιτηθέντα, ως άνω, στοιχεία (βλ. και Απόφαση Π.Α.Μ.Θ. - Δ/νση ΠΕ.ΧΩ., υπ'αριθ. 5112/616/24-11- 2005).
5. Η Ο.Ε. με την από 11-4-2005 αίτησή της προς την Π.Α.Μ.Θ. Δ/νσης Σχεδιασμού και Ανάπτυξης, ζήτησε την απευθείας μίσθωση του προμνησθέντος λατομικού χώρου ,ως εξής:
«Παρακαλοuμε να μας χορηγήσετε άδεια ΕΚΜΕΤΑΛΕΥΣΗΣ για λατομείο ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΟΡΥΚΤΩΝ (σύμφωνα με το Ν. 669 I 77), για χώρο έκτασης 161.265,28 μ2 στην περιοχή Δ/Δτος ΠΠΡΩΤΩΝ (ΔΗΜΟΥ ΤΡΙΓΩΝΟΥ) του Ν. ΕΒΡΟΥ. Η έκταση αυτή ορίζεται από τις παρακάτω συντεταγμένες ορίων εξαρτημένες από το Κρατικό Τριγωνομετρικό Δίκτυο με ΚΦΧ φ = 41° 45' και λ =+2" 45'.
Α = 12250.00 Υ=-4800 00
Β = 12610.00 Υ=-4993.33
Γ = 12475.83 Υ= -5307.50
Δ = 12027.50 Υ= -5112.50
Συνημμένα σας υποβάλλουμε:
6. Το Υπουργείο Ανάπτυξης - Γεν. Δ/νση Φυσικού Πλούτου -
Δ/νση Μεταλλευτικών και Βιομηχανικών Ορυκτών, απέστειλε προς την «Νομική 'Διεύθυνση» του Υπουργείου το υπ'αριθ. Δ.8 Β./Φ.6.14 .15οικ./15634/3596/18-7-2007 έγγραφό του, ως ακολούθως:
«ΘΕΜΑ: Δυνατότητα απ'εuθείας μίσθωσης δημόσιου λατομείου βιομηχανικού ορυκτού (Ζεολίθου), στην περιοχή του Δ.Δ. Πετρωτών, δήμου Τριγώνου, νομού Έβρου.
Σχετικά...
1) Η εταιρεία «Ν. ΜΕΞΑΝΔΡΙΔΗΣ & Σία Ο.Ε .» ενδιαφέρεται για την απόκτηση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου βιομηχανικού ορυκτού (ζεολίθου), στην περιοχή του Δ .Δ . Πετρωτών, δήμου Τριγώvου, νομού Έβρου και σε έκταση 161,2658 στρέμματα.
Η έκδοση της υπόψη άδειας εκμετάλλευσης αποτελεί αρμοδιότητα της υπηρεσίας μας.
Για την έκδοση της αδείας εκμετάλλευσης πρέπει να προηγηθεί η συγκέντρωση σειράς απαραίτητων δικαιολογητικών από την Περιφέρεια Ανατολικής Μακεδονίας & Θράκης τα οποία στη συνέχεια θα διαβιβασθούν στην υπηρεσία μας για τελικό έλεγχο και έκδοση της υπόψη άδειας.
2) Ο χώρος του υπόψη λατομείου αποτελεί δημόσια έκταση και μεταξύ των απαραίτητη των δικαιολογητικών για την έκδοση της άδειας εκμετάλλευσης, περιλαμβάνεται η σύναψη μίσθωσης του χώρου μεταξύ της αρμόδιας Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας & Θράκης και του ενδιαφερόμεvου .
* * * * *
Γνωμοδότηση της κ. Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Καθηγήτρια Διοικητικού Δικαίου, Σχολή Νομικών, Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών Α.Π.Θ.
1. Ιστορικό-ερώτημα
Ετέθησαν υπόψη μου τα εξής πραγματικά περιστατικά:
Η επιχείρηση "Ν. Αλεξανδρίδης και Σια Ο.Ε." με τον διακριτικό τίτλο Geo-Vet υπέβαλε προς τη Διεύθυνση Σχεδιασμού και Ανάπτυξης της Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας-Θράκης τις από 06.05.2004 και 11.05.2004 αιτήσεις με αντικείμενο τη χορήγηση άδειας ερευνητικών εργασιών για λατομείο βιομηχανικού ορυκτού (σύμφωνα με τον Ν. 669/1977), σε έκταση που βρίσκεται στην περιοχή του Δημοτικού Διαμερίσματος Πετρωτού του Δήμου Τριγώνου, στον Νομό Έβρου. Η εν λόγω έκταση ανήκει κατά κυριότητα στο ελληνικό Δημόσιο.
Μετά την τήρηση των προβλεπόμενων γνωμοδοτικών διαδικασιών, η αρμόδια Διεύθυνση της Περιφέρειας ζήτησε από την αιτούσα την υποβολή Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και ορισμένων άλλων δικαιολογητικών, τα οποία κατατέθηκαν εμπρόθεσμα. H ενδιαφερόμενη επιχείρηση υπέβαλε ακολούθως στην Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης την από 11.04.2005 αίτηση για τη χορήγηση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου σύμφωνα με το άρθρο 4 ν. 669/1977, καθώς και την απευθείας μίσθωση της ίδιας δημόσιας έκτασης, στην οποία είχε προηγουμένως ζητήσει να διενεργήσει ερευνητικές εργασίες.
Η Περιφέρεια Αν. Μακεδονίας-Θράκης με το υπ'άριθ. πρωτ. 5112/616/24.11.2005 έγγραφό της, έδωσε στην ενδιαφερόμενη επιχείρηση Έγκριση Περιβαλλοντικών Όρων.
Στις 19.12.2005 η εταιρεία Ν. Αλεξανδρίδης και Σία υπέβαλε προς την Δ/νση Δασών Έβρου αίτηση άδειας επέμβασης στον επίμαχο λατομικό χώρο, αίτηση που διαβιβάσθηκε από την υπηρεσία αυτή προς το Δασαρχείο Διδυμοτείχου με το υπ'αριθ. 5190/09.01.2006 έγγραφο. Με το υπ'αριθ. 5728/18.10.2007 έγγραφο ο Γ.Γ. της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης εκδίδει άδεια επέμβασης για την εκμετάλλευση λατομικού χώρου βιομηχανικών ορυκτών στην επίμαχη έκταση.
Με την υπ'αριθ. 1/15.02.2006 απόφαση της Επιτροπής Επιλύσεως Δασικών Αμφισβητήσεων Ν. Έβρου της Περιφέρειας Αν. Μακεδονίας-Θράκης καθορίσθηκε το αντάλλαγμα παραχώρησης για την κατά χρήση παραχώρηση μέχρι 31.12.2011 δημόσιας δασικής έκτασης για την εκμετάλλευση λατομικού χώρου.
. . .
ΙΙ. Απάντηση
1. Τα ακίνητα που ανήκουν στο Δημόσιο και δεν έχουν ταχθεί στην κοινή χρήση, ούτε αφιερώνονται στην άμεση εξυπηρέτηση δημόσιας υπηρεσίας (σχολεία, δημαρχεία κλπ.), συνιστούν τη λεγόμενη ιδιωτική περιουσία του κράτους και εξυπηρετούν απλώς ταμειακό σκοπό, δηλαδή προορίζονται για την είσπραξη δημοσίων εσόδων (αντί πολλών βλ. Ευ. Δωρή, Τα δημόσια κτήματα, τόμος Α΄, Αφοί Π. Σάκκουλα, Αθήνα 1980, σ. 401, Π. Δαγτόγλου, Γενικό διοικητικό δίκαιο, ε΄ έκδ., Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2004, αρ. περ. 1166, σ. 782, J.-M. Auby, Contribution à l'étude du domaine privé, EDCE 1958, C. Chamard, La distinction des biens publics et des biens privés, Dalloz, 2004).
Για την εν γένει ιδιωτική περιουσία του κράτους προέχει η κατά το δυνατόν αύξηση της προσόδου που αποδίδεται στο δημόσιο ταμείο. Ενόψει του ταμειακού αυτού σκοπού, οι γενικές νομοθετικές διατάξεις προβλέπουν την εκμίσθωση των ακινήτων που ανήκουν στην εν γένει ιδιωτική κρατική περιουσία είτε συνήθως μετά την τήρηση διαδικασίας πλειοδοτικού διαγωνισμού, με την οποία επιτυγχάνεται το μεγαλύτερο δυνατό μίσθωμα υπέρ του Δημοσίου είτε με την σύναψη σύμβασης με ιδιώτη επενδυτή, ώς κατωτέρω.
2. Η ιδιαίτερη συνταγματική θέση των ακινήτων του Δημοσίου που διαθέτουν ορυκτό πλούτο
Η κατάσταση είναι ειδικότερη όσον αφορά τα ακίνητα του Δημοσίου που διαθέτουν ορυκτό πλούτο. Αυτό προκύπτει ήδη από το ιδιαίτερο ενδιαφέρον του Συντάγματος για τις ιδιοκτησίες αυτές, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο ρύθμισης του άρθρων 18 παρ. 1 και 106 παρ. 1 Συντ. Ειδικότερα, το άρθρο 18 παρ. 1 Συντ. προβλέπει ότι «ειδικοί νόμοι ρυθμίζουν τα σχετικά με την ιδιοκτησία και τη διάθεση των μεταλλείων, ορυχείων, σπηλαίων, αρχαιολογικών χώρων και θησαυρών, ιαματικών, ρεόντων και υπόγειων υδάτων και γενικά του υπόγειου πλούτου», ενώ σύμφωνα με το άρθρο 106 παρ. 1 Συντ. «για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών».
Από τις συνταγματικές αυτές διατάξεις προκύπτει ότι το νομικό καθεστώς των ορυχείων, μεταλλείων και των εν γένει πηγών υπόγειου πλούτου διαφέρει από εκείνο των λοιπών ιδιοκτησιών και πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ειδικών ρυθμίσεων του νομοθέτη.
Ειδικότερα, το άρθρο 106 παρ. 1 Συντ. υποχρεώνει το κράτος να προαγάγει την αξιοποίηση των ακινήτων που διαθέτουν ορυκτό πλούτο, χάριν του πολλαπλασιαστικού οφέλους που παράγεται για το κοινωνικό σύνολο, μέσω της δημιουργίας εξορυκτικής βιομηχανίας, της απασχόλησης του εργατικού δυναμικού, της αύξησης των εξαγωγών, της τροφοδότησης με πρώτες ύλες των κατασκευών και των δημοσίων έργων κλπ. Από τη συνταγματική αυτή διάταξη προκύπτει σαφής επιταγή προς το κράτος για τη διευκόλυνση και προαγωγή της εξορυκτικής δραστηριότητας, η οποία συνδέεται ευθέως με την προαγωγή του δημοσίου συμφέροντος της οικονομικής ανάπτυξης, ιδίως στις «ορεινές, νησιωτικές και παραμεθόριες περιοχές».
Ως εκ τούτου, τα κρατικά ακίνητα που διαθέτουν ορυκτό πλούτο υπόκεινται πρωτίστως στην ως άνω επιταγή διευκόλυνσης της εξορυκτικής βιομηχανίας, λόγω του ισχυρού δημοσίου συμφέροντος στην προαγωγή της δραστηριότητας αυτής, και διακρίνονται κατά τούτο από τα λοιπά ακίνητα που ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου. Ο ταμειακός σκοπός είναι εν προκειμένω μόνον δευτερεύων και υποχωρεί έναντι του δημόσιου σκοπού της εθνικής οικονομικής ανάπτυξης μέσω της εξόρυξης του ορυκτού πλούτου, τον οποίο προτάσσει το άρθρο 106 παρ. 1 του Συντάγματος. Όπως επισημαίνεται, "τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα των δημόσιων νομικών προσώπων είναι πάντοτε, άμεσα ή έμμεσα, ταγμένα στην εξυπηρέτηση ενός δημόσιου σκοπού και ως τέτοια έκφραση της αρχής της νομιμότητας" (Α. Καϊδατζή, Ιδιοκτησιακά δικαιώματα των δημόσιων νομικών προσώπων: τρεις ερμηνευτικές εκδοχές για τη συνταγματική τους προστασία, ΤοΣ 2002, τεύχ.1), ενώ σύμφωνα με την απόφαση 238/1995 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας η περιουσία των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου υπάρχει «με το σκοπό να εξυπηρετούνται με αυτή ή με τους πόρους από αυτή οι κρατικοί σκοποί για την εξυπηρέτηση των οποίων έχουν συσταθεί», εννοώντας στην μεν πρώτη περίπτωση τη δημόσια, στη δε δεύτερη την ιδιωτική περιουσία του δημοσίου.
Η παρατήρηση αυτή συνδέεται με την κριτική που έχει γίνει από τη θεωρία του δημοσίου δικαίου ως προς τη σημασία της απόλυτης διάκρισης μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου [Βλ. Σπ. Παππά, Εισαγωγικές παρατηρήσεις, αρ. 28, Μ. Στασινόπουλου, Αναγκαστική απαλλοτρίωσις, επί κοινοχρήστων και δημοσίων κτημάτων υπαγομένων εις τα άρθρα 966-971 του Αστικού Κώδικος», σε: Νομικαί Μελέται, Αθήναι 1972, 89 επ. (90)].
3. Στο πνεύμα των συνταγματικών αυτών επιταγών κινείται ο νομοθέτης του ΠΔ 285/1979 «Περί εκμισθώσεως δημοσίων λατομείων βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων» (ΦΕΚ 83 Α΄), το οποίο εκδόθηκε κατόπιν εξουσιοδότησης του άρθρου 22 παρ. 1 ν. 669/1977.
Η τελευταία αυτή διάταξη έχει ως εξής: «Δια ΠΔ/των εκδιδομένων προτάσει του επί της Βιομηχανίας και Ενεργείας Υπουργού θέλουσι κανονισθή ο τρόπος της εκμισθώσεως, εκμεταλλεύσεως και εν γένει διαχειρίσεως των δημοσίων λατομείων βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων ως και πάσα άλλη σχετική λεπτομέρεια».
Εξάλλου, το άρθρο 1 του ΠΔ 285/1979 προβλέπει ότι: «Τα εις την κυριότητα του Δημοσίου ανήκοντα λατομεία βιομηχανικών ορυκτών και μαρμάρων εκμισθούνται υπό του Νομάρχου εις την περιφέρειαν του οποίου κείνται ταύτα δια πλειοδοτικής δημοπρασίας ή δι’ απευθείας συμβάσεως, κατά τα εν τοις επομένοις άρθροις οριζόμενα».
Οι διατάξεις αυτές, συνεπείς προς την κατά το Σύνταγμα ιδιαίτερη αποστολή των δημοσίων εκτάσεων που διαθέτουν ορυκτό πλούτο, ρυθμίζουν κατά ειδικό τρόπο την εκμίσθωση των λατομείων, τα οποία δεν υπόκεινται στις γενικές διατάξεις που διέπουν την εκμίσθωση της εν γένει ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, όπως λ.χ. το Π.Δ. της 11/12.11.1929 «Περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων» (ΦΕΚ Α΄ 399) και ο ν. 973/1979 «Περί συστάσεως Κτηματικής Εταιρείας του Δημοσίου» (ΦΕΚ Α΄ 226) [βλ. Ευ. Δωρή, Τα δημόσια κτήματα, τόμος Α΄, 1980, σ. 81, 402, 404].
Η εκμίσθωση δημοσίων εκτάσεων για λατομική χρήση κατατείνει ειδικά στον δημόσιο σκοπό της προαγωγής της εθνικής οικονομίας μέσω της λατομικής δραστηριότητας, γι’ αυτόν δε τον λόγο οι σχετικές διαφορές είναι διοικητικές ως προς τη φύση τους και υπάγονται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, ενώ αντιθέτως οι διαφορές που αφορούν τη μίσθωση της εν γένει ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, η οποία γίνεται με δημοπρασία και θεραπεύει βάσει των οικείων διατάξεων ταμειακό μόνον σκοπό, είναι ιδιωτικές και εκδικάζονται από τα πολιτικά δικαστήρια (βλ. ΣτΕ 1401/2004).
Χαρακτηριστικό του δημοσίου σκοπού της εκμετάλλευσης λατομείου αποτελεί το γεγονός ότι η εκμετάλλευση αυτή επιτελεί έργο δημόσιας ωφέλειας κατά το άρθρο 117 του Συντ., και για τον λόγο αυτό επιτρέπεται η αναγκαστική απαλλοτρίωση ξένης ιδιοκτησίας χάριν του σκοπού αυτού, σύμφωνα με το άρθρο 38 παρ. 1 του ν. 669/1977.
Είναι έτσι σαφές ότι "δυο αντίρροπες τάσεις διατρέχουν το νομικό καθεστώς της ιδιωτικής περιουσία των δημόσιων νομικών προσώπων. Από τη μια πρόκειται σαφώς για περιουσία προορισμένη να συμμετέχει στις συναλλαγές. Από την άλλη η διαχείρισή της υπόκειται σε ένα έντονο καθεστώς δημόσιου δικαίου" (Α. Καϊδατζή, Ιδιοκτησιακά δικαιώματα..., όπ.π., Σ. Φλογαϊτη, Η διοικητική σύμβαση, Αθήνα-Κομοτηνή 1991, σελ. 253 επ.).